分享∣實用性村莊規劃的探討與具體做法

當前，我國各地都在積極探索如何編制實用性村莊規劃，並相繼釋出了一系列村莊規劃導則。筆者基於國內已釋出的十個省（市）級村莊規劃導則的研究，透過對其規劃內容進行要點梳理與橫向比較，發現以下特徵：

一是十個省（市）均明確要求，村莊規劃應包含村莊分類引導、國土空間佈局與用途管控、耕地與永久基本農田保護、國土空間綜合整治和生態修復、產業發展佈局、基礎設施和公共服務設施規劃、近期建設與行動計劃等內容；

二是北京、江蘇、海南、江西、河南等七個省（市）明確提出，應包括村莊居民點佈局、歷史文化保護、農房建設管理等內容；

三是江蘇、福建、安徽、江西四省提出應包含農村人居環境整治措施。

透過對以上省（市）村莊規劃導則編制內容的研究，結合在江西省省級試點村莊規劃的編制實踐與思考，筆者認為編制實用性村莊規劃，應樹立“政府管用、村委好用、村民實用”的目標，可以從全域管控、村莊建設兩個維度，總結、提煉編制實用性村莊規劃的八大策略（圖5）。

圖1 實用性村莊規劃編制體系

1、剛性與彈性相結合的全域管控維度

☞ 1.1 劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分割槽

採用“多規合一”的規劃編制新方法，統一工作底圖，堅持底線思維、保護優先的原則，結合上位規劃的管控要求，對村域國土空間實施分割槽分類管控，優先劃定生態保護紅線、永久基本農田保護線、建設用地開發邊界線三條控制線，強化剛性管控。

同時劃定生態空間、農業空間、建設空間，最佳化國土空間用地佈局，明確主導功能與用途分割槽，在建設空間內實行“詳細規劃+ 規劃許可”的管控方式，合理引導鄉村各項建設活動；在生態空間和農業空間內採用“約束指標+ 分割槽准入”的管制方式，統籌鄉村土地整治、耕地保護、生態修復等工作，滿足“政府管用”的要求。

例如江西省餘江區霞山村省級試點村莊規劃，以“雙評價”為基礎，劃定村域“三區三線”，其中，生態空間面積為181.93 公頃，農業空間面積為1 506.27 公頃，建設空間面積為69.80 公頃，最終實現村域範圍內“三生”空間和用途分割槽的“一張圖”管控（圖6）。

圖2 霞山村“三區三線”劃分

☞ 1.2 細化村莊分類管控原則與策略

《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》將自然村劃分為城郊融合類、特色保護類、集聚提升類、搬遷撤併類四種基本型別，而我國鄉村地區社會經濟發展階段的不同，導致型別多樣，差異巨大。

因此，為便於更加精準地對各類村莊進行規劃管控和建設管理，須進一步細化四種村莊基本型別的具體空間管控要求與策略（圖7）。

圖3 村莊分類空間管控指引

（1）城郊融合類。按照“城鄉融合、共建共管”的原則，推進城鄉“空間融合、產業融合、設施融合”，綜合考慮就地城鎮化和村莊發展需求，允許一定規模的新增建設用地。

（2）集聚提升類。為突出重點，打造精品，進一步將聚集提升類村莊細分為重點提升類和一般提升類。重點提升類遵循“總量管控、邊界管理”的原則，允許一定規模的新增建設用地，並且不得突破建設用地的上限指標；一般提升類遵循“總量不增、邊界不變”的原則，不允許調整建設用地邊界，村莊邊界內允許原拆原建。

（3）特色保護類。傳承“鄉愁、鄉風、鄉貌”，統籌村莊保護與發展的關係，遵循“保護優先、總量管控、建管一體”的原則，適當增加建設用地，在劃定建設用地邊界內，允許透過空間整合進行建設用地範圍的調整。

（4）搬遷撤併類。遵循“近遠結合、逐步搬遷”的原則，不得以任何名義增加建設用地用量及突破現狀建設用地邊界，近期無法搬遷的村莊，須保障村民生產生活所需的最基本的水、電、環衛等基礎設施，以及急需的危房改造需求。村莊搬遷原則上由政府主導，根據農民意願，採用土地置換等多種方式和措施，逐步引導村民向集中新建居民點或城鎮搬遷、聚集。

☞ 1.3 實施鄉村全域土地綜合整治

2019 年12 月，自然資源部印發《關於開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，提出“以鄉鎮為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，最佳化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興”。

本文基於“山、水、林、田、湖、草是一個生命共同體”的理念，提出鄉村全域土地綜合整治的三點策略：首先，按照“田成方、樹成行、路相通、旱能灌、澇能排”的原則，推行高標準農田建設、耕地提質改造等農用地整治；其次，基於“新增—騰退”掛鉤的原則，以改善人居環境為目的，開展建設用地復墾、低效用地再開發等農村建設用地整治；最後，實施廢棄礦山綜合治理、河流水系治理等鄉村生態環境整治與修復。

例如江西省餘江區霞山村省級試點村莊規劃透過農村建設用地整治，騰退農村建設用地面積達3.94 公頃，佔農村建設用地總面積的11.86%，同時推進了331.28公頃高標準基本農田建設（圖8）。

圖4 霞山村土地綜合整治規劃

☞ 1.4 探索宅基地建設管控模式

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，指出“深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法”。

村莊規劃作為鄉村地區的詳細規劃，是宅基地建設與管理的法定依據。基於2019 年7 月江西省委印發的《關於應用推廣餘江宅改經驗，做好規範農村宅基地管理工作的通知》，筆者認為鄉村地區的宅基地建設管控可遵循以下三點原則。

首先，遵循“一戶一宅、面積法定”原則。村集體成員家庭中只有一個兒子的立一戶，父母原則上與兒子合併一戶，只能有一處宅基地；有兩個兒子且均滿22 週歲的立兩戶，可擁有兩處宅基地；出嫁的女兒原則上不能繼承父母的宅基地，但若女婿入贅，女兒可擁有宅基地的繼承權。

在保障村民居住需求的基礎上，控制宅基地面積（如每戶居住面積為120~180 平方米），建新必須拆舊，引導原址改建。

其次，建立宅基地有償使用制度。改變過去宅基地無償使用的方式，探索建立階梯式的徵收標準，具體分兩種情形進行實施：

一是現有“一戶多宅”和“一宅超面積”，且不選擇退出的。結合各自然村實際，協商確定起徵面積標準（如每戶240 平方米），實行階梯式累進位制收取有償使用費（例如超過標準面積50 平方米，每年每平方米收取10 元的有償使用費，超過標準面積51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有償使用費，以此類推，有償使用費可採取逐年繳和幾年累計繳的方式）。

二是申請增量宅基地建房的。根據宅基地區位、基礎設施投入、收儲成本等情況，實行“擇位競價”進行分配（例如按照每平方米100 元的基準價，價格最高不得超過1 000 元/ 平方米），符合申請條件的村民都可以參與競價。

最後，建立宅基地退出機制。根據不同情況，可採取三種宅基地退出方式：一是無償退出，主要是針對閒置廢棄的廁所、畜禽舍和倒塌無覆蓋的建築物或構築物；二是有償退出，適用於“一戶多宅”的多宅部分（如住房按建築面積每平方米50~200 元補償，雜物房、廁所、廚房等輔助用房按佔地面積每平方米20~50 元補償）；三是流轉退出，對“一戶多宅”應退出“多宅”房屋完好的，鼓勵其在集體經濟組織內部成員間流轉、置換、出租，但必須符合《土地管理法》和村莊規劃的要求。

2、目標導向與問題導向相結合的村莊建設維度

☞ 2.1 破解“人、地、錢”瓶頸，發展鄉村特色產業空間

產業振興是解決鄉村問題的前提，是落實鄉村振興與精準扶貧戰略的重要抓手，產業振興的前提是解決“人、地、錢”的瓶頸。

首先，應積極引入大學生、退休幹部、企業家等鄉賢返鄉創業。

其次，透過開展土地綜合整治，創新鄉村地區供地模式，破解鄉村產業發展用地難題，例如浙江、廣東地區試點的“點狀”供地。

最後，吸引社會資本，成立村企合作社，共同推進鄉村特色產業發展。例如江西省貴溪市唐甸村省級試點村莊規劃，透過深入挖掘谷酒、藥、書院、民俗四大傳統文化，打造“酒香夏家”“忘憂黃花”“生態曹家”“鄉居付家”四大精品主題，塑造特色化、差異化的鄉村旅遊品牌。

同時採用主題農場的產業模式，吸引鄉賢返鄉創業，建設油茶園、忘憂藥園、四季花田等鄉村特色產業空間（圖9），透過文旅融合，以旅帶產，以產促農，最終實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興新使命。

圖5 唐甸村產業佈局規劃

☞2.2 傳承與創新鄉土文化、建築和景觀

鄉村振興，既要塑形，也要鑄魂，如果說鄉土文化是鄉村的“魂”，那麼鄉土建築和景觀就是鄉村的“形”，將鄉土文化、建築、景觀有機融合，是傳承與創新鄉村文化與風貌的關鍵，是踐行“新鄉土建造”的重要內容。

首先，傳承與創新鄉土文化，必須深入挖掘農耕、民俗、非遺、家風、家訓等鄉土文化；

其次，傳承與創新鄉土建築，須保護傳統村落和建築，採用新的建造工藝和節能環保技術，推廣地方材料，限制建築體量，建築宜採用坡屋頂，同時適應現代生活需求；

最後，傳承與創新鄉土景觀，應就地取材、舊物利用，可使用農具、陶罐、石磨、豬槽等元素造景，體現景觀的鄉土性、趣味性和藝術性。

例如江西樟樹市彭家古村村莊規劃透過弘揚贛中民俗文化、老表手藝，創新修繕、利用古村建築群，很好地保護與傳承了傳統古村落。

☞ 2.3 完善公共設施，構建鄉村社群生活服務圈

鄉村社群是實現鄉村振興戰略的基礎空間載體，相比於城市社群集中式、標準化、品質化的配套需求，鄉村社群具有生產生活一體化、服務群體分散、差異化巨大等特徵。

因此，須遵循多元、靈活、均衡的配套原則，更加註重鄉村社群在生產、生活、生態、文化、旅遊等方面的有機融合。筆者在江西省省級試點村莊規劃編制實踐中，因地制宜地提出構建“1+12+N”的鄉村社群公共設施配套模式（圖10），“1”，即1 個鄉村社群生活服務圈，“12”是指一般行政村配套汙水處理設施、垃圾轉運設施、公共廁所、村委會、文體活動設施、衛生室、便民超市、鄉村書屋、幼兒園、公交站點、網路設施、金融網點12 項基本公共服務設施，“N”是指根據不同的村莊分類和發展需求進行設施配套，如村史館、民俗體驗館、養老服務設施、小學、遊客服務中心、農家樂、鄉村民宿、曬穀場等。