梁正 | 數字技術助力基層韌性治理的邏輯進路

數字技術手段的應用是實現基層韌性治理的有力抓手，也是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要方式之一。數字技術手段應用下，基層治理的韌性由何而來？如何利用數字技術手段提升基層治理韌性？運用數字技術手段助力韌性治理需注意哪些問題？清華大學公共管理學院梁正教授在《國家治理》週刊撰文，對此進行了深入分析。

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韌性與基層韌性治理

“韌性”（resilience）的概念最早由美國生態學教授霍林於1973年在其著作《生態系統韌性和穩定性》中提出，是指系統在外部擾動時恢復穩態的能力。此後，隨著生態學、工程學領域對於“韌性”的研究不斷成熟，“韌性”理念逐漸被運用至應急管理領域，強調系統的可靠性、穩定性和抗干擾性。近年來，在推進國家治理現代化背景下，尤其是當大資料、人工智慧、區塊鏈等新興數字技術及其應用被引至政府治理中，“韌性”的內涵和外延愈加豐富，“韌性治理”成為當前治理領域的一個新熱詞。

《中共中央國務院關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中著重強調“加強基層智慧治理能力建設”，將數字技術在基層治理中的應用擺在重要地位。實踐也表明，數字技術手段的應用是實現基層韌性治理的有力抓手，也是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要方式之一。由此，本文將圍繞數字技術手段應用下基層治理的韌性究竟由何而來，如何利用數字技術手段提升基層治理韌性，運用數字技術手段助力韌性治理需注意哪些問題展開討論。

數字技術手段應用下基層治理韌性的形成機理

數字技術手段應用下，基層治理的韌性由何而來？

首先，數字技術手段的引入有效實現了技術賦能。一是數字技術的運用有助於基層政府迅速、精準地識別關鍵問題。一方面，基層政府獲取資訊的來源面得以拓寬，資訊傳遞的鏈條得以縮短，基層政府第一時間所能獲取到的資料量級明顯增加；另一方面，基層政府對資訊的感知能力大大提升，尤其是自動預警等功能的應用，有助於第一時間精準識別出有待處置的關鍵問題。二是數字技術的運用有助於基層政府科學化決策。基於海量資訊的分析及研判，基層政府所做的決策趨向科學化，以往依賴經驗主義甚至“閉門拍腦袋”的決策形式基本上不復存在。三是數字技術的運用有助於基層政策執行效能的提升。一方面，替代人力的智慧化手段運用有效提升了工作效能；另一方面，透過運用數字技術手段，跨系統、跨層級、跨領域的溝通和協調成本得以降低，基層幹部能夠迅速掌握和排程全方位資源，大大提升了應對危機和風險的冗餘度。例如，北京市海淀區建設城市應急指揮平臺，充分發揮大資料、人工智慧等技術優勢，有效實現了資訊接報智慧化、應急預案指令化、處置過程共享化、資源調配視覺化、現場情況實時化。四是數字技術的運用有助於基層政府在決策及執行過程中對所實施的方案進行持續跟蹤及效果評估，觀察其是否指向預期目標，並及時進行動態調整，增強執行過程的韌性。總之，透過應用數字技術手段，基層政府的治理能力得到了有效提升，為韌性治理配備了強健性基礎。

其次，數字技術手段的引入可有效助推技術賦權，且技術賦能與技術賦權間起相互促進作用。其一，基層政府藉助數字技術手段實現了治理能力的逐步提升，上級政府對其的信任程度也不斷提高，更加願意下放權力。基層的事務由基層自主處置，不僅降低了層層授權的時間成本，提升了整體治理效能，而且有助於精細化治理目標的實現，尤其是應對重大突發事件的響應速度及處置效果將得到顯著提高。例如，北京市“街鄉吹哨、部門報到”機制作為數字技術和韌性治理理念有機結合的成功案例，在技術賦能的基礎上賦予街鄉充分的權力，實現執法力量的下沉，有效解決了鄉鎮和部門權責匹配不合理、協同機制不完善等問題。其二，數字技術的運用拓寬了政府與外界的資訊互動渠道，除了政府主體在基層治理中發揮主導作用，市場、社會、民眾等多元主體也逐漸參與至基層治理之中。基於此，多元共治逐漸走向常態，權力形態趨向扁平化、均等化、共享化，有效實現了“還權於民”。總之，依託技術賦能進一步助推技術賦權，權力形態的變化大大提升了基層治理的穩定性、自適應性、抗干擾性，即有效助推了基層韌性治理。

最後，在“技術賦能”與“技術賦權”雙輪驅動的理想狀態下，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。韌性組織具備強健性、靈活性、穩定性、抗干擾性、自適應性等特徵，能夠充分接受外界環境的多樣性，尤其是在應對外界風險和挑戰等例外事件中作用突出。基於韌性組織的特質，組織自適應性所匹配的組織學習能力將協助組織就外界環境的變化進行調整和適應，以應對重大風險挑戰。具體到基層政府組織層面，其治理能力的有效提升以及組織權力形態的變化，將在一定程度上驅使科層體制、功能結構、治理機制、治理手段等發生系統性變革。換句話說，基層韌性治理能力的可持續供給來源於組織自身，數字技術的引入僅是為制度性的變革提供一個契機和手段。總之，數字技術手段應用下基層治理韌性的形成機理可以概括為：數字技術手段應用下有效實現技術賦能，進而助推技術賦權，最終推動政府組織在一定程度上發生變革。當前，在新一輪機構改革基本完成、各區縣資料局紛紛建立等背景下，新興數字技術引入帶來的制度性變革已經初顯端倪，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。

有效利用數字技術手段助力基層韌性治理

如何有效利用數字技術手段助力基層韌性治理？參照數字技術手段應用下基層治理韌性的形成機理，提出以下幾點建議：

第一，充分發揮數字技術手段優勢，將數字化思維融入基層治理全生命週期，為基層實現韌性治理提供能力保障。基層實現韌性治理的前提是自身具備強健的治理能力，因而，有必要將數字技術手段貫穿到基層治理的全生命週期，以提高基層治理效能。一是藉助數字技術建立自動預警系統，實現關鍵問題的精準識別和研判，從而在第一時間甚至預先完成響應，為應對危機風險預留黃金時間。二是藉助數字技術輔助行政決策，嘗試探索實現基於多維度資料深度分析的科學決策方案供給，而不再停滯於資料“看板”功能的實現。三是利用數字技術探索提高政策執行效率、提升公共服務供給質量的方式方法，例如整合資源搭建基層一體化公共服務平臺，從而提升整體治理效能，進一步打造整體型、高效型、服務型政府。四是依託數字技術對基層政策執行過程進行全程把控和監督，並實現對政策執行的效果評估，以便適時調整政策方案內容。基於此，基層的治理能力得以提升，為韌性治理的實現築牢能力基礎。

第二，積極探索與數字技術相適應的權力配置機制，實現技術與機制的有機融合，為基層實現韌性治理提供機制保障。隨著基層治理能力的提高，其所擔負的治理任務及責任相應增加。尤其在引入數字技術後，政府權力形態隨著基層治理能力的提高發生變化，因而需要探索與之相適應的權力配置機制，使技術與機制有機組合，更好發揮組合效應。其一，上級政府需在可控邊界範圍內適當下放權力，充分調動基層自主創新的積極性，鼓勵基層探索智慧化、精細化治理模式，進而助推基層韌性治理的實現。其二，在數字技術應用下政府趨向整體化，基層平行單位間需深化合作內容與合作模式，有序共享行政權力，大力推進資料共享、業務協同，進而增強應對外界衝擊時的穩固性。其三，在數字技術應用下，政府不再是孤立的治理主體，與外界的聯絡愈加緊密，因而需探索政府與市場、社會、民眾之間新的合作方式。透過營造良好治理生態，實現還權於民，激發多元治理主體的積極性，提高整體治理的效率效能，實現1+1＞2的效果。基於此，基層的權力配置模式得以最佳化，為韌性治理的實現提供機制保障。

第三，大力推動建設朝向韌性治理目標的組織體系，主動應對組織變革趨勢，為基層實現韌性治理提供組織保障。數字時代不僅為組織變革帶來了機遇，更帶來了挑戰。組織作為應對外界衝擊的核心主體，亟需建立穩定的組織體系，以期在危機中育新機、於變局中開新局。首先，打造學習型組織，提升基層組織學習能力，鼓勵組織成員不斷學習知識、開發技能以適應外部環境的變化。就學習內容而言，不僅需要提高基層公務人員的數字化思維和數字化應用基本實操能力，還需要提升基層組織在應對外部變化時的危機管理能力、公眾參與能力等，以維持組織的活力和秩序。其次，匹配與數字技術相適應的科層體制，打造平臺型政府，以提升行政效率效能、提高公共服務質量為導向整合功能、最佳化結構，以期在多元非線性的情境中實現組織內外的動態平衡。最後，以打造韌性組織為目標，同時吸納應對數字時代機遇和挑戰所需適配的相關制度要素，建立形態更為穩固的、內容更加豐富的新型制度體系，進而降低基層治理過程中的成本損耗，使得基層組織更易應對外部潛在的強烈衝擊。基於此，基層的組織體系得以深化，併為韌性治理的實現提供組織保障。

利用數字技術手段推進基層韌性治理需要注意的問題

一是重視基層的資料治理工作。在運用數字技術手段推進韌性治理過程中，資料治理是一項貫穿始末的核心工作。當前，基層在資料治理過程中面臨資料質量不高、獲取上級資料難、資料安全存在威脅等諸多問題。為推進韌性治理的可持續發展，各級政府亟需採取系列措施強化基層資料治理工作。其一，加快推行資料質量管理辦法。基層應結合本地資料質量實情，探索建立一套貫穿資料全生命週期的資料質量管理機制和辦法，明確治理主體的職責分工、質量考核細則及相應的獎懲措施，並嘗試探索智慧化手段的引入，做好資料質量的校驗、監測與預警。其二，探索建設資料標準規範體系。建議由省級層面牽頭制定統一的資料標準規範體系，涵括統一資料標註規範、儲存安全標準、申請使用方法等，實現資料從生產到匯聚再至應用等系列環節的標準化。其三，強化系列資料安全保障措施。透過採取加密傳輸、加密儲存、訪問控制等措施，實現資料採集安全、資料儲存安全、資料處理安全、資料融合安全。其四，積極設立資料流動激勵機制。建議由國家層面積極推動資料確權，藉助區塊鏈技術實現資料要素資產化、資料流動軌跡視覺化。建議各基層探索資料部門間的共享激勵機制，並嘗試同區域內各大行業企業搭建資料交換共享機制，讓資料在大迴圈、大流動的數字生態中實現“新陳代謝”。

二是重視人文關懷的有機嵌入。數字技術為推進基層韌性治理提供了手段和契機，然而如何平衡剛性技術手段應用和多元目標價值追求之間的矛盾，是引入數字技術過程中迫切需要回答的一個問題。運用數字技術來提高基層韌性治理能力，其最終目的是增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。因而，在運用技術手段強化基層治理和完善公共服務的過程中，不能只著眼於技術效率本身，受僅是運用手段而非運用目標的數字技術所約束，而是需要重視人文關懷在其中的有機嵌入，進而推動公共價值的實現。具體而言，基層政府需要考慮人民的切身需求，始終將人民幸福作為治理的出發點和落腳點，滿足人民對美好生活的需要，營造溫情和智慧相統一的社會氛圍。一方面，應在運用技術過程中增加其他柔性手段進行輔助治理。例如，運用AI技術輔助治理社群佔道經營、流動攤販等現象過程中，需考慮到居民對生活便利度的需求、弱勢群體謀生手段的侷限性、農民季節性進城銷售水果蔬菜的切實需要等問題，嘗試藉助其他柔性手段進行疏導和治理，堅決杜絕暴力執法。另一方面，充分考量基層弱勢群體面臨的數字鴻溝問題，在普及數字化應用的同時，預留冗餘空間為弱勢群體增設“面對面”服務渠道。例如，在推進一網通辦過程中，為弱勢群體預留必要的線下辦理渠道等。

三是重視數字技術的實際效用。在運用數字手段推進基層韌性治理過程中，對數字技術實際效用的預測和評估不容忽視。一方面，由於各類數字化應用的建設及運營成本較高，對數字化建設的投入並非越多越好。在數字技術大量投入基層前，需考量其是否能帶來預期的治理目標和效果；在過程中還需做好技術應用的評估工作，適時對專案進行調整甚至終止。換句話說，就是要在推進數字化過程中注重集約化建設，充分考量如何有效利用行政資源，如何在控制成本投入的基礎上提高數字應用的運用效果，實現公共利益最大化，切忌斥巨資打造“面子”工程。另一方面，堅決杜絕新的數字形式主義、數字官僚主義等現象，不能因數字工具和手段的應用為基層增加過多額外負擔，催生“表哥”“表姐”。總結來說，在運用數字化手段推進基層韌性治理過程中，不僅需要加強數字平臺的一體化建設，推進資料的深度共享，減少基層的重複勞動，還需充分衡量數字技術運用於某項工作的必要性，不能一味重技術而導致數字形式主義、官僚主義。

來源 | 《國家治理》週刊2021年11月第1期