中青報·中青網記者 張藝
四川省眉山市黑龍灘水庫北岸，揮舞著鋼筋鐵泥的建設工程被按下了暫停鍵。
今年8月底，隨著中央第五生態環保督察組進駐四川省眉山市，原本設在黑龍灘長島天堂洲際酒店大廳的房地產營銷沙盤被撤除。
就在一個多月前，當地緊急拆除了鄰近黑龍灘水庫水面的37棟606套樓房，而這些只是今天中央生態環保督察通報眉山違法開發房地產的冰山一角。
督察組發現，在這片水源地准保護區內已建和在建樓房共約332萬平方米，342.56畝林地被侵佔，黑龍灘水源地水庫生態系統的原真性和完整性遭到嚴重破壞。
面對“發展與保護”的命題，眉山未能交出合格的答卷。當地曾想要保護作為近300萬人飲用水源的黑龍灘水庫而擴大劃定保護範圍，此後又在自己劃定的准保護區內大肆開發房地產。
中央生態環保督察人員在談及此案時表示，督察的目的之一就是要把一些地方過度開發的衝動壓下去。
如今，進退維谷的這片樓宇，又該何去何從？
林木變樓房，用生態換髮展
310公里的湖岸線、23.6平方公里的水域、85座湖島，位於眉山市仁壽鎮的黑龍灘水庫有著“川西第一海”的美譽，也有國家溼地公園、四川省級風景名勝區諸多牌子傍身。黑龍灘以引蓄都江堰水為主，為眉山市區、仁壽縣、樂山市井研縣近300萬群眾源源不斷地輸送著飲用水。
今年9月初，記者隨督察組從黑龍灘水庫下游向北尋溯，湖水澄澈，水草豐茂，偶有白鷺掠過水麵。越往北走，兩岸綠意漸弱，施工中的吊機、高樓和洋房取代了繁茂樹林，而這些建築將成為學校、住宅、酒店、商區，在眉山市仁壽縣的城市規劃中，這裡要被打造成旅遊度假的康養勝地。
然而，開發商“左手桃源、右手樂園”的廣告背後，是對飲用水水源准保護區的違法侵佔。
2017年12月，四川省人大常委會會議批准《眉山市集中式飲用水水源地保護條例》，禁止在准保護區內新增居民集中居住點。但督察發現，2018年4月以來，眉山市、仁壽縣違反條例規定，在黑龍灘飲用水水源准保護區內大肆開發房地產專案。
督察人員發現，當地已審批的長島未來城、天府生態城2個片區的20個房地產專案建築面積約332萬平方米，總用地面積約3222畝。規劃建設樓房1097棟，其中低層樓房542棟，預計可容納10餘萬人入住。到目前，已建成低層樓房322棟，在建775棟。
督察人員認為，大量低層樓房鄰水而建，嚴重擠佔了飲用水水源地生態保護空間。
與此同時，在黑龍灘水庫北部和西北部，大量植被遭到毀壞，水源涵養功能基本喪失，直接影響黑龍灘水庫生態系統的原真性和完整性。
根據《四川省飲用水水源保護管理條例》規定，地表水飲用水水源准保護區內，禁止非更新性、非撫育性採伐和破壞飲用水水源涵養林、護岸林和其他植被。但督察發現，2018年以來，四川省林業和草原局違規為有關房地產專案辦理林地使用手續，導致黑龍灘飲用水水源准保護區342.56畝林地被侵佔。
法律“開口子”，為房地產“開綠燈”
為什麼要引進這些房地產專案？黑龍灘風景區黨工委專職副書記李巍說，這是基於當地在成渝經濟圈中的區域定位。
仁壽縣位於成都市正南方向，全域進入成都天府新區輻射區、影響區。有分析稱，這裡的地產專案有明顯優勢，與成都不到半小時的車程，成都“限購”的背景下下，成眉兩地巨大的房價落差讓該度假專案兼具城市住宅屬性，既可滿足剛需和投資，也可度假休閒。
長島未來片區和天府生態城片區就坐落仁壽縣西部的黑龍灘鎮，2020年2月的《黑龍灘長島國際旅遊度假區二三四期仁壽縣黑龍灘鎮四川黑龍灘長島環評報告公示》中顯示，這裡“是天府新區、眉山規劃區、仁壽縣城‘三區’生態綠心”，當地打算以旅遊康養產業帶動群眾就業。
李巍透露，引進專案的另一個原因是，藉此機會建立供周邊散居的群眾集中居住的“城鎮”，以便汙水集中收集處理，他們希望由企業來承擔一些區域建設。此前，農戶、農家樂的汙水直排入黑龍灘，直接影響黑龍灘水質，老百姓詬病已久。
那麼，能否在准保護區建這麼多房地產專案？黑龍灘風景區管委會也有過猶豫。
國家對飲用水源准保護區內的相關建設沒有作出具體要求。眉山市制定地方法規細化，在2017年版的《眉山市集中式飲用水水源地保護條例》第23條中規定，“市、區縣人民政府應當加強集中式飲用水水源地的規劃控制，禁止在准保護區內新增居民集中居住點，控制場鎮建設規模。”
這一條例出臺後，如何理解“禁止在准保護區內新增居民集中居住點” 在黑龍灘風景區管委會內部引起分歧。
“當時有人認為‘禁止’是針對房地產專案，有人認為是針對農房，喊我們出具解釋。”眉山市人大常委會法制工作委員會相關負責人回憶，他們的回覆是不針對房地產專案。
作為彼時的立法親歷者，上述負責人聲稱，立法調研中，他們發現黑龍灘周邊普遍存在農房農家樂違規亂建現象，為此設立該條款。“我們只能針對農村的居民集中居住點。保護區、准保護區，不可能都不要幹，不可能一切建設（築）都停下來。長島、天府片區在2018年之前就已經在幹了。”
2018年3月、2020年4月，眉山市人大常委會法制工作委員會在無法律解釋權的情況下，向黑龍灘風景區管委會、仁壽縣政府出具書面說明，將條例中“禁止在准保護區內新增居民集中居住點”的規定，解釋為“本款規定的立法原意是禁止在准保護區內場鎮規劃區外的農村地區新增居民集中居住點”。
督察人員認為，立法應從保護的角度解釋，而不是開發，這背離了習近平生態文明思想。眉山市人大常委會法制委的解釋違背立法本意，給房地產開發“開綠燈”，直接導致黑龍灘飲用水水源准保護區內20個房地產專案相繼違法開工建設。
左側為2019年4月衛星影像圖，黑龍灘飲用水水源准保護區內部分土地尚未開發利用，植被覆蓋較好；右側為2021年8月衛星影像圖，該區域內有大量房地產專案開發建設，影響生態系統的原真性和完整性
准保護區擴大36倍，拷問當地發展與保護
在眉山當地一些相關人士看來，問題的出現與他們自己設定的嚴標準有關——把准保護區劃得太大了。
根據《中華人民共和國水汙染防治法》第63條規定，“國家建立飲用水水源保護區制度。飲用水水源保護區分為一級保護區和二級保護區；必要時，可以在飲用水水源保護區外圍劃定一定的區域作為準保護區”。此外，准保護區不屬於保護區。
仁壽縣自然資源和規劃局局長辜文超介紹，2010年，黑龍灘准保護區有3.85平方公里，後來由於新建取水口，需要重新劃定保護區，到了2017年，將准保護區面積增至138.8平方公里，相當於擴大了36倍。
此次劃定執行國家環境保護行業標準《飲用水水源保護區劃分技術規範》（HJ/T338-2007），“按照湖庫流域範圍、汙染源分佈及對飲用水水源水質的影響程式，二級保護區以外的匯水區域可以設定為準保護區。”
在當地看來，把保護地劃大可以彰顯保護飲用水源的決心。“按照我們地方的理解，如果沒有投入，環保怎麼來做？” 辜文超說。與之衝突的是，仁壽既有的城鎮規劃區也被納入了新劃的准保護區中，彼時規劃區已包含了未來拔地而起的房地產專案。
但這無法為眉山違法開發的事實開脫。在督察人員看來，“科學劃定准保護區未必真的需要這麼大，地方還是沒有研究透。”
從業14年的仁壽縣環保局總工程師彭建國判斷，由於水庫西北片區建設了60.6公里的汙水管網，這些房地產專案對黑龍灘水質應該不會產生太大影響。
近年來，黑龍灘風景區管委會先後投入59億餘元資金，實施生態移民、汙水管廊建設等工程。加上多年全國整體流域治理的成績，都江堰流入水源的改善，黑龍灘水質向好發展。
儘管根據眉山市生態環境局提供的資料，黑龍灘水庫水質從2017年的湖庫水質Ⅲ類提高到2020年的Ⅱ類及以上。但不可否認的是，黑龍灘生態環境已遭到嚴重破壞。
此外，根據四川省人民政府批准的《四川省黑龍灘生態環境保護試點總體實施方案》，眉山市應於2017年年底前建成生態環境保護工程專案53項。截至本批督察時仍有8個專案未完成甚至未實施，其中應建設的4000畝生態涵養林只完成了192畝，僅佔4.8%。
3次拆除，開發衝動如何剎停
黑龍灘水庫是仁壽縣和周邊老百姓的“水缸子” ，當地人對這片水有著很深的感情。這裡一度“十年九旱”，1970年開始，數十萬仁壽人肩挑背扛，開鑿出新中國成立以來四川省第一座大型引蓄灌溉工程，133人因此犧牲。
本次督察進駐以來，陸續有群眾舉報黑龍灘存在佔用土地，在上游修建商業體、酒店、別墅等現象。
實際上，自2019年國家啟動清理保護區違建別墅行動開始，仁壽縣已陸續拆除3批、共計佔地約8萬多平方米的樓房，中止在建的佔地約252平方米的專案。
辜文超介紹，他們主動從嚴對標2007年版黑龍灘風景名勝區總體規劃，於2019年12月拆除低層樓房2棟5套，2020年4月，拆除低層樓房10棟19套，規模最大的一次在今年7月，除了拆除35棟92套低層樓房外，還拆除了2棟414套高層樓房。在黑龍灘水庫邊的長島未來城二期，記者看到，還殘留著此前拆除留下的破碎磚牆，裸露的地表上鋪著一塊塊拼接起來的方形草皮。
如今，黑龍灘周邊林立的樓房何去何從是擺在眉山面前的難題。爆破拆除，加上生態修復，代價巨大。據瞭解，目前長島未來城、天府生態城已完成投資160億元左右。入住群眾還是少數。
督察人員告訴記者，地方要控制房地產開發的強度和規模，儘早扼制產生更嚴重環境風險的苗頭，黑龍灘是重要的生態功能區，一定要把開發的衝動壓下去。
早在數年前，在黑龍灘長島天堂洲際酒店的室外泳池因突破禁建區的紅線，被切除了一個“角”。此次督察指出的樓房謹慎保持著離水面200米的距離，但仍然緊貼著這一邊界延伸。督察人員覺得，還是太近了，能不能再退一點，再縮減些。
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