明年經濟穩字當頭，中央要求明年的積極財政政策要保證財政支出強度，適度超前開展基礎設施投資。
多位財稅專家對第一財經分析，明年財政政策將擔負起穩經濟重任。在財政收入增速放緩、剛性支出增加背景下，保證財政支出強度離不開政府舉債，其中明年可以適當增加地方政府一般債，而專項債規模可能略有降低。專項債比重要適當降低，並強化管理，提高資金使用效率。
地方發債仍將維持高位
中國社科院學部委員餘永定近期在中國宏觀經濟論壇宏觀經濟熱點問題研討會上認為，在經濟不景氣的時候，消費和投資疲軟，真正能夠發揮刺激經濟增長作用的是財政政策。在有效需求不足情況下，加大財政支出是應有之義。在還有進一步擴張財政餘地的情況下，急於縮小財政赤字佔國內生產總值（即赤字率）比重並不一定是明智之舉。
“由於眾所周知的原因，地方政府財政非常困難。在這種情況下。允許地方政府增發地方政府債可能是不得不考慮的一種選擇。目前令人擔憂的一個情況是，儘管地方政府財政困難，但地方政府發行地方政府專項債的積極性並不高，發行額度並未完成。但這類問題很重要，但已經超出宏觀經濟政策的範圍。”餘永定說。
近些年為了對沖經濟下行壓力，地方政府債券發行規模快速攀升。地方政府債券分為一般債券和專項債券，前者是為沒有收益性的公益性專案融資，由一般公共預算收入償還，後者是針對有一定收益公益性專案，需要靠以公益性專案對應的政府性基金收入或專項收入來償債。
財政部資料顯示，2021年地方政府發行新增債券規模為44700億元，其中一般債券8200億元，專項債券36500億元。目前地方政府新增債券發行基本完成，這一規模僅次於2020年。
不少接受第一財經採訪的專家認為，明年積極財政政策保持連續性、穩定性，財政赤字率和地方政府專項債規模與今年相比可能大致持平，地方政府新增債券發行仍將維持在高位，預計繼續超過4萬億元。
中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經，從債務率、負債率等指標來看，中國舉債理論上有空間。在當前經濟形勢下，也應該利用好政府債務穩經濟這一政策工具。國債空間顯然更大。對於地方基礎設施建設來說，發行地方債肯定更有效，因為地方有償債壓力會倒逼提高資金使用效率，提高地方政府治理能力。
儘管近些年地方政府債務率增長，但在財政部副部長許宏才看來，地方政府債務相關指標的水平總體不高，風險可控。他介紹，2020年末地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）是93.6%，國際上通行的標準在100%到120%之間。
適當增加一般債比重、降低專項債比重
地方政府舉債仍有一定空間，但債務結構最佳化問題越來越受到關注，目前專項債規模超過一般債規模。
近些年專項債規模快速攀升，使得專項債比重穩步提高。財政部資料顯示，截至2021年10月末，全國地方政府債務餘額296549億元，其中，一般債務137549億元，佔比約46%。專項債務159000億元，佔比約54%。隨著後兩個月專項債發行完成，專項債佔比會進一步提高。
“近些年專項債發行速度過快，產生一些問題。在明年穩增長壓力較大情況下，可以適當的增加一般債規模，略微降低專項債規模。”中央財經大學溫來成教授告訴第一財經。
粵開證券研究院副院長羅志恆認為，當前專項債的專案收益持續下降、風險逐步上升，最終仍需要靠財政資金償還，正成為事實上的一般債。然而由於專項債不納入赤字，難以反映地方政府的真實風險。另外近期土地出讓收入大幅下降，明年土地出讓收入預計下滑，地方實際可用財力下降、償債能力下行。在此背景下專項債額度若維持高位將挑戰地方債務可持續性。
目前專項債依賴土地出讓收入償還，而近些年專項債餘額與土地出讓收入差額總體呈現擴大趨勢，由於土地市場波動較大，這實際增加了專項債償債風險。
財政部部長劉昆此前撰文表示，要完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及專案收益相匹配。
在明年土地出讓收入預計下滑背景下，以及今年四季度超1萬億元專項債實際可以結轉到明年使用，不少分析人士預計明年專項債額度可能略有下降。
財政部前部長樓繼偉曾公開呼籲，目前地方政府一般債券額度給的太少，而專項債券額度給的太多。“十四五”時期需要最佳化政府債務結構，提高地方政府一般債務佔比，降低專項債務佔比。
“專項債和一般債有各自的功能和優勢，目前來看專項債存在資金閒置浪費，專案不足等問題。在當前地方財力不足，包括減稅降費帶來的減收，地方需要透過一般債券融資來穩增長，未來趨勢上一般債比重會逐步提高。”喬寶雲說。
羅志恆告訴第一財經，當前專項債優質專案減少，部分地區出現資金閒置，在一定程度上反映了專項債額度供給過剩的問題。隨著我國經濟發展重心從效率轉向公平、從先富轉向共富、持續推動基本公共服務均等化，地方政府財政支出從基建向民生領域傾斜，而社保、教育、醫療衛生等民生領域專案難以產生收益，需要透過發行地方一般債來彌補。未來有必要最佳化地方政府債務結構，提高一般債佔比、降低專項債佔比。
由於有一定收益的公益性專案有限，一些地方實際上希望有更多的一般債券額度。比如今年全國兩會上河北代表團建議，進一步提高一般債券額度，適當降低專項債券比例。財政部回應稱，在分配以後年度新增地方政府債務限額時，將積極予以考慮。
當然，地方政府一般債增長需要與一般公共預算收入相匹配，在一般公共預算收入進入中低速增長常態下，一般情況下一般債也只能保持中低速增長。而專項債雖然暴露一些問題，但它已經成為政府拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。
目前財政部正透過提前下達專項債額度，最佳化債券額度分配，強化專項債監管，來提高專項債資金使用效率，為穩定宏觀經濟大盤提供有力支撐。
