葛騰飛：“印太”地區安全秩序紛爭與中國的地區秩序願景
作者：葛騰飛，國防科技大學國際關係學院
來源：《外交評論》2021年第3期；第一智庫
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以中國和印度為代表，亞洲地區新興經濟體的經濟力量迅速崛起，使得從太平洋到印度洋的廣大地區在地緣政治經濟上呈現出明顯的上升趨勢，“印太”概念隨之興起，“印太”地區也因此成為國際政治學界熱議的一個新興地緣政治區域。一些亞太地區和美歐國家紛紛推出印太戰略，既反映了國際社會關注印太地區的熱度，也說明印太地區發展確實蘊含著明顯的國際政治、經濟與安全含義。如澳大利亞學者所言，“傳統的亞太時代已經終結，世界已經進入了印太時代。”不過，“印太”地區作為國際政治中一個較新的地緣政治塑造物，之所以能夠快速進入世界主要國家的戰略議程，確實在很大程度上體現了美國的地緣政治意圖及其實踐，透射出其激烈的對華戰略競爭和對抗意涵。正是這種對抗性戰略議程帶來的負面影響，使得“印太”概念一開始形成，所謂“印太”地區就面臨建立一個和平穩定的地區秩序的基本需求。沒有和平穩定的地區秩序，這一地區的發展前景必將蒙上陰影，因此，研討“印太”地區安全秩序問題顯得特別緊要迫切。
一、地區安全秩序研究的理論路徑
關於地區安全秩序的研究可謂眾說紛紜，主要有彼得·卡贊斯坦提出的“多孔化地區秩序”、巴里·布贊提出的“地區安全複合體”以及阿米塔·阿查亞以東盟為案例闡釋的“地區安全共同體”等。卡贊斯坦描述的“多孔化地區秩序”，指的是美國“帝權”影響下由地區中心國家主導建立的歐洲與亞洲的地區秩序。顯然這是依據現實主義視角，將地區秩序界定為與大國關係或霸權相關聯的政治和經濟過程。這種強權路徑肯定是在印太地區安全秩序構建中需要極力排斥的，因為當前美國對華戰略競爭思維已經使該地區陷入極不安全的困境。阿查亞的“地區安全共同體”，則是建立在行為體避免戰爭這一最根本的、一致的和長期利益匯合點的基礎之上，即多伊奇所說的“非戰爭共同體”。顯然，這不符合印太地區安全秩序構建的現實，畢竟印太地區安全秩序還遠未達到地區各國共同放棄武力對抗的地步。布讚的地區安全複合體理論提倡把地區層次作為從事大量應用性安全分析的恰當層次，旨在為預測和解釋地區內的發展情況提供一種簡化的分析框架。所謂地區安全複合體，是指這樣一個地區層次——國家或其他單位相互之間足夠緊密地聯絡在一起，以至於不能把它們的安全彼此分割開來進行思考。地理邊界、無政府結構、極性(物質結構)、友善—敵意模式(社會結構)是界定地區安全複合體結構的四大變數。地區安全複合體作為一個相對具有可分辨性、可操作性、較好包容性與抽象性的概念，提供了“一個足夠開放和抽象的框架”，正如布贊和維夫所說，“使我們可以對不同地區進行意義深遠的區分，同時堅持使用一套描述這種區分的一般範疇。”這正好給我們分析印太地區安全秩序提供了一個便利的分析框架。有意思的是，正是在2003年布贊和維夫提出地區安全複合體理論的著作中，他們提出了一個涵括東亞、南亞和澳洲的“亞洲超級複合體”，而這正是對當今“印太”地緣政治區域的某種預見。
地區安全複合體理論提供了一種分析框架，並預計會出現一個和印太地理概念相近的亞洲超級複合體。但是，這樣一個亞洲超級複合體，其內部的物質權力關係如何演化、其社會關係如何發展，是我們真正關心的問題。地區安全複合體理論雖然提供了一個開放性的分析框架，並且在一般意義上關注到某種“區域安全連續統一體”發展的可能性，即隨著安全複合體內部結構的變化，其社會結構可以從衝突形態經由安全機制演進為安全共同體。但是，出於某種西方中心觀、所謂“民主和平論”的意識形態偏見、對美國霸權的迷戀，以及對異質文明和中國崛起的疑懼，布贊和維夫消極地認為，亞洲超級複合體的社會結構前景可以被簡化到一個極其狹小的區間。“幾乎可以肯定的是，東亞地區安全複合體要麼走向衝突形態中較為溫和的一端，要麼靠近地區安全機制的弱端”，認為中國是一個“好鬥者”，美國則是一個不大情願捲入亞洲的均勢支撐者。其實，當前印太地區呈現的地緣政治對抗，正是源於布贊和維夫所預見或期待的美國在這一地區的現實主義強權政治操弄。作者的意識形態偏見和對美國霸權的迷戀，顯然限制了該理論在當前印太地區安全秩序上的解釋力——畢竟美國這個域外力量是無法作為地區安全構建的內生動力發揮作用的，因而無法提供一種使該地區安全複合體走出困境的良性合理方案。
但是，對走出安全對抗困境道路的尋求，正是該地區學者開展秩序研究的首要關注，也正是本文討論的理論和現實旨趣。如國內學者鄭先武所說，東亞區域如果不想因敵意和其他不安全因素的繼續滋長和擴散致使危機、衝突等動亂局面出現，那就只有一種選擇，即在現有安全區域化的基礎上透過積極開展安全區域主義創造穩定而持久的區域安全秩序。鑑於現有的印太地區還難說存在某種以友善的地區安全秩序為目標的安全區域主義主導性觀念，而且長遠來說印太地區也還沒有發展出全地區性安全機制的明顯前景，更不用說形成某種印太區域安全共同體的可能性。基於這種情形，本文援用另一個更為基礎性的概念——地區性，為印太地區安全秩序構建提供一種理論探討的可能性。
“地區性”這一概念由瑞典學者赫特和桑德鮑爾等人提出，國內學者龐中英從政治、經濟和文化三個維度探討了東亞地區性構建的問題，秦亞青、耿協峰、鄭先武等也圍繞東亞模式、亞洲觀念和亞洲方式等亞洲地區性問題進行了理論闡釋。地區性是一個用來表示地區化發展程度和水平的、強調地區建構性的概念或觀念，它強調地區總是處於建構過程中，地區性的增強推動地區化水平提升，意味著這一地區建構過程的成功可能性增大。地區性的減弱導致地區化水平下降，意味著這一地區建構過程的失敗或者趨於失敗的可能。地區性內涵因此呈現出一個逐漸遞進的動態構建過程。可以說，在較低層次上使用的地區性，可以用來作為探討印太地區安全秩序構建的概念基礎，而且它並不要求全部涵括以下各個方面並遵循某種循序漸進的歷史過程和認識程序：從地理上來說，地區性體現為一種有著特定可分辨地理界限的地緣政治經濟空間；在經濟上，地區性是相關國家的共同市場、資本(金融)與知識(觀念)的來源；在文化上，地區性體現為多種文化的和諧共處；在政治上，地區性體現為某種合力構建地區秩序的集體政治意願、政治承諾。
作為一個在安全關係上可以和其他區域明顯區別開來討論的印太區域，由於具備了一定的地理空間、密切的地區性經濟聯絡等較低層次的地區性，印太地區安全秩序問題因此具備了學理討論的基礎。當然需要指出的是，目前各國對“印太”地區的地理範圍說法各異，日本採納的廣義界定是從太平洋一直延伸到印度洋和非洲東海岸的廣大地區，美國戰略界採納的狹義界定是指從太平洋東岸延伸到印度西岸的東印度洋這一區域。印太地理範圍界定上的歧異掩蓋了各國印太戰略主張及其利益訴求的差異，但作為地區安全秩序這樣一種學理性討論，必然需要建基於大致的地理界定共識之上。如上所述，從地區安全秩序這一角度出發，印太地區地理空間範圍的界定至少要從以下兩個方面來考慮：一是地理交通上的便利、距離上的適中與經濟聯絡的緊密，具備地區性的物質現實或潛在可能；二是形成某種安全關係上的密切聯絡，並能夠與周圍其他地區較明顯地區別開來，具備某種地區安全上的獨特性。那麼，過大地界定印太地區的地理範圍顯然不符合我們對“地區”的期待，一個相對明確受限的地理框架是其作為“地區”在國際政治中生效的條件。事實上，如果把從太平洋到印度洋周邊有著迥然不同地緣政治經濟與安全特徵的各個地域完全拼湊囊括到一起，那也絕不可能構成一個“地區”。因此，本文從一種相對狹義的角度來界定印太地區，即從西太平洋經亞洲到東印度洋的廣大瀕海與海洋區域，在地理上主要包括西太平洋、東亞、東南亞、南亞、大洋洲、東印度洋等幾個次區域。而由東亞、東南亞、南亞構成的亞洲大陸南部向海區域則是這一印太地區的地緣政治重心，這一界定在很大程度上正好與布贊提出的亞洲超級複合體在地理上相吻合。
二、美國印太戰略演進及其安全秩序主張
美國印太戰略謀劃源於小布什政府末期和奧巴馬政府時期，確立於特朗普政府時期。從奧巴馬政府提出“轉向亞洲”和“亞太再平衡”戰略開始，美國即開始實質性探討如何應對中國崛起。其根本意圖是確保美國海洋霸權及對印太地區的主導權，防範中國挑戰，在印太地區構建一種倚重美國權勢、抑制中國影響的地區安全秩序。
(一)奧巴馬政府構想印太戰略，打造應對多元化安全挑戰的地區安全秩序
2007年美國發布新全球海洋戰略報告，將美國海軍部署的重點由傳統的大西洋和太平洋地區轉移到太平洋和印度洋地區。奧巴馬政府上臺後，隨著美國致力於結束在中東、中南亞(阿富汗、巴基斯坦)等地的反恐戰爭，亞太地區的新興發展勢頭日益引起美國和世界的關注，美國將主要戰略精力轉向亞洲，亞太成為美國對外戰略關注的優先方向。但在優先關注亞洲、西太平洋地區的同時，美國仍要顧及中東波斯灣、中亞、南亞及印度洋北部地區的安全態勢，因此塑造一種涵括性更強的地理空間概念、營造能夠同時應對反恐等非傳統安全威脅和大國戰略競爭需要的力量態勢就有了戰略上的必要。正如2010年奧巴馬政府《國家安全戰略報告》所說，“必須對美國力量的所有要素進行平衡和綜合考慮，更新美國應對21世紀的國家安全能力。既要維持美軍常規軍事優勢，又要增強其打敗非對稱威脅的能力。”新的戰略塑造既要深化與中國、印度和俄羅斯等21世紀影響力中心的合作，又要與從美洲到非洲、從中東到東南亞的新興崛起夥伴開展外交和經濟發展合作。可以說，在奧巴馬政府尤為關心的經濟與安全兩大優先事務層面，原先由日本安倍政府推出的“印度洋—太平洋”(簡稱“印太”)這一地緣政治概念都符合美國的戰略需要。2010年10月28日，美國時任國務卿希拉里在夏威夷的講話明確提出了“印太”概念，用以說明美國亞洲新政策的地理內涵變化。2012年1月，美國在其防務戰略指南《維持美國的世界領導地位：21世紀美國防務政策的優先方向》中，以“從西太平洋和東亞到印度洋和南亞的弧形地帶”的說法，隱晦地提出了新的“印度洋—太平洋”戰略。不過，奧巴馬政府這一新型對外戰略設計內含一個巨大矛盾，即在經濟上需要依靠包括中國在內的新興力量，但在安全上又日益以中國為戰略對手，彼此不可調和的矛盾性最終導致後者主導前者。在戰略實施過程中，奧巴馬政府致力於把推進“跨太平洋夥伴關係協定”(TPP)變成排斥中國的某種經濟集團謀劃，在安全上也日益強化以抗華壓華為目標的聯盟更新和力量部署，結果使這一本來帶有某種包容性特點的戰略設計日益走向了全面對抗的戰略實踐。
(二)特朗普政府大力推行印太戰略，塑成強力遏華的兩極化地區安全秩序
2017年特朗普政府執政後，明確以中國為首要戰略競爭對手，在其《國家安全戰略》中提出了包括政治、經濟、軍事與安全三個方面的優先事項，以構建美日澳印四邊機制為主要路徑、強調對華戰略競爭為主要指向的一整套印太戰略設計。2021年1月5日，美國國家安全委員會提前解密的《美國印太戰略框架》揭示了美國這一印太戰略的基本邏輯、戰略目標及具體行動。其基本戰略邏輯實際上是一個“三段論式”的簡單推理：印太地區將成為美國、地區甚至全球經濟增長的引擎，美國的安全和繁榮依賴於對印太地區的進入權，喪失在印太地區的首要地位，將會削弱美國實現其全球利益的能力。檔案稱，美國在印太地區的最高利益之一，就是“保持美國在經濟、外交、軍事上能夠進入這個世界上人口最多、在全球經濟中佔比超過1/3的地區”。檔案隨即強調所謂“中國威脅”，聲稱“中美之間的戰略競爭將會持續下去，由於中國政治、經濟制度的不同性質和目標，中國會繞開國際規則和規範以獲得優勢地位，中國會致力於削弱美國在該地區的聯盟和夥伴關係，中國在該地區的經濟、外資和軍事影響會持續增長並挑戰美國在印太地區實現國家利益的能力”。因此，美國要在印太地區致力於促進所謂“自由經濟秩序”，防止中國建立一種“新的非自由主義”的影響。
在政治—安全層面的具體實踐，美國印太戰略就是要強化其對印太地區的安全承諾，加強該地區盟友的能力和意願，促進美國在該地區的安全領導權。2018年12月，美國國會透過《亞洲再保證倡議法》，以立法的形式確證了印太戰略的實施。2019年6月1日，美國國防部發表公開版的《印太戰略報告》，從防務層面強調美國要透過追求“準備性、夥伴關係，以及促進一個網路化的地區”，實現其在印太地區的持久承諾。其實質是致力於營造以美日澳印四國機制為核心支撐、以反華為基本理念，以確保美國安全主導地位為根本目的的地區安全關係網路。2019年11月4日，美國國務院又發表了題為《一個自由和開放的印太：促進共同觀念》的報告，從外交的總體層面強調要加強和深化與澳、日、韓、菲、泰、東盟、印度等印太地區國家之間的夥伴關係，甚至策動以臺製華，推行一種全政府戰略路徑，試圖構建一種強化美國夥伴關係、共同遏制中國的政治—安全秩序，打造中美走向全面戰略競爭的地區兩極化秩序。
在經濟層面，透過印太戰略的實施，美國要確保自由市場在亞洲的主導地位。特朗普政府甚至希望透過一種反全球化方式，徹底封阻中國經濟發展道路影響及其外部市場和技術來源，確保美國獨佔性經濟地位不受挑戰。美國印太戰略檔案強調，中國不同的政治經濟制度、中國在印太地區構建一種“新的、非自由主義的利益範圍”，挑戰了美國代表的自由經濟秩序。中國在尖端技術方面正在尋求主導地位，包括人工智慧、生物基因技術，這種技術上的主導地位將對美國自由社會構成根本挑戰。在具體行動方面，特朗普政府專門制訂了所謂“抵制中國經濟侵略的戰略框架”檔案，增加對印太地區國家的技術援助、發展援助和人道主義援助，抵制中國“一帶一路”倡議的影響；推動印度國內的經濟改革，促進美印之間的能源合作、技術合作，使印度能源來源和供應多元化，加強對印度和區內其他國家之間聯通性專案的投資，提升印度的國力發展速度；阻止中國的產業政策和所謂“不公平貿易做法”，致力於建立所謂“中國產業政策和不公平貿易做法危害全球貿易體系的共識”；維持美國產業的創新性優勢，促進美國關鍵技術的增長，與盟友一起阻止中國獲取戰略效能力，擴大對中國投資的審查範圍；等等。顯然，特朗普政府透過一種民族保護主義的視角，將中美經濟競爭上升到國家間對抗的高度，並構築其“經濟—政治—安全”一體化的大戰略。
(三)拜登政府微調印太戰略，中美戰略競爭仍是地區安全秩序核心變數
特朗普政府推行完全與中國對抗的對華政策終究得不償失，其內外政策的混亂與美國國際地位的急劇下降、盟友和國際社會的廣泛批評，除了疫情失控等因素外，也在很大程度上和特朗普政府愈益聚焦推行以反華為中心任務的冷戰式政策議程不無關聯。2021年初拜登政府上臺後，對美國印太地區政治—安全秩序觀進行了微調，更強調團結盟友和夥伴，以基於意識形態的多邊方式介入，著力恢復美國在與中國力量競爭中的優勢地位。雖然方式有變，但美國印太戰略的主基調未變，在2月10日與習近平主席的通話中，拜登總統仍舊沿用了“維持一個自由開放的印太”這一說法，並稱之為美國政策優先事項之一。2021年3月拜登政府出臺《臨時國家安全戰略指南》，仍然明確將中國視為美國的首要戰略競爭者。安克雷奇戰略對話後，中美戰略性競爭出現新的態勢，圍繞氣候變化等具體議題的國際合作有待推進，戰略競爭格局將在很長時間內成為影響地區安全秩序的核心變數。
意識形態價值觀、規則性權力和以軍事力量為首要的物質性權力，構成了美國拜登政府試圖“基於信心和實力地位”應對中國和主導地區安全秩序的三大權力基礎。拜登政府極為強調透過加強“民主”國家團結、發揮意識形態價值觀作用來應對中俄挑戰。規則塑造則包括國際經濟規則、貿易規則、法律規則、環境標準等等，是美國著力規制中國的重要手段。強有力的前沿軍事部署和存在態勢仍然是美國政府對外政策的基本依靠。拜登政府甚至還會以某種更為廣泛的地緣視角或全球視角來應對以印太地區為重點的中美戰略競爭，透過強化更廣泛盟友關係的多邊主義、奉行某種“胡蘿蔔+大棒”式的對華談判策略，構築以美國軍事強力地位為支撐、以規範和改變對手為目的、實現自身經濟贏利與政治—安全收益的印太地區安全秩序。
三、美國印太戰略驅動下的地區安全秩序紛爭
全球經濟重心和地緣政治中心向印太地區的結構性轉變，已成為重要的地緣政治經濟趨勢。美國積極進行印太地緣戰略謀劃，實施具有政治經濟軍事主動性的戰略運作，意圖緊緊掌握印太地區經濟政治發展帶來的巨大機會，確保美國的地區和世界領導地位。但中美力量對比悄然發生的變化，使得美國越來越難以僅憑自身之力壓制中國獲得地區影響和地位，美國自身資源的制約性使其越來越需要依靠盟友予以支撐、尋求盟友配合來推進其印太戰略，近三任美國總統的印太戰略實踐莫不如此。調動盟友積極性，近期內可能會使美國凝聚相對較多的資源，但在美國愈益缺乏有效的戰略管控機制的情勢下，也必然激發印太地區國家的戰略自主性與能動性，還會誘使更多區外國家紛紛加大對印太地區的戰略性關注和投入，導致地區權力平衡結構出現更復雜的變化態勢。
(一)地區內國家的戰略能動性效應
印太地區國家的戰略能動性，一是表現為各國競相提出自身的印太戰略構想。日本率先推動“亞洲的民主安全菱形”，推出“自由開放的印太”戰略構想，倡導“亞非發展走廊計劃”。澳大利亞在2013年《國防白皮書》中就正式將澳大利亞所處地區界定為“印太”，2017年《國防白皮書》進一步清晰界定了“印太”的地理範疇，並大篇幅論述澳大利亞如何致力於實現一個安全、開放和繁榮的印太。印度強調構建“立足印度洋、面向印太”的戰略視野，積極提升在印太安全事務中的能見度和話語權。莫迪總理在2018年6月香格里拉對話會上系統闡釋了印度的“印太構想”，強調印太的包容、開放性以及東盟的中心作用。
二是各國紛紛提出以國家興盛為抱負的進取性大戰略。日本在“積極和平主義”旗幟下尋求“國防正常”化，強化自主防衛能力，同時以“支軸構建”加“周線佈局”的並行態勢，致力於“民主安全菱形”構想下以日美印澳四方組成的核心架構為“支軸”，以及“自由與繁榮之弧”構想下以東南亞、大洋洲、南亞、中東到非洲沿線關鍵國家依次聯結為“周線”的某種宏大戰略架構。澳大利亞藉由充當美國的全球“副警長”而著力提升國際地位，加強自身能力建設，在2020年《新版國防戰略》和《軍事力量編成規劃》等重要檔案中宣稱“在情況需要時，澳大利亞要有可靠的軍事力量來進行應對”。印度強調建設“強大和包容的新印度”，要使印度成為世界政治大國、經濟強國、軍事強國，致力於發展自身防務能力，大力提升裝備水平，進一步推動東進政策實施。韓國提出新南向政策，大力加強和東盟國家與印度之間的關係。地區國家均體現出某種較為普遍的戰略能動性傾向，大力投入各自軍備建設，積極推行提升自身實力和影響力的戰略議程。
三是體現為地區內各種正式和非正式政治—安全機制的形成。日本、澳大利亞、印度等國除了與美國建立以“2+2”會談、後勤物資交換協議、聯演聯訓、聯合態勢感知等各種雙邊機制外，還積極將雙邊機制向三邊甚至四邊、“四邊+”拓展，形成各種排他性的小多邊安全機制。以美日關係為核心、“美日+”為模式的小多邊機制得以廣泛建構，美日澳印四邊機制得到不斷推進。日、澳、印等國在一定程度上試圖推進中等國家聯合的戰略，其相互之間形成多個“準同盟關係”協議和機制。
四是表現為各國在地區涉華熱點問題上高調展現自身力量存在，但對華態度並不一致。澳大利亞高調介入南海爭端，不斷做出不利於中國的表態，疫情期間還試圖聯合美歐一些國家開展所謂疫情外交，藉機顯示澳大利亞的國際地位。日本積極拉攏東南亞國家，趁機炒作南海爭端，在釣魚島問題上藉助美國支援激化事端。印度藉由印美日澳四國機制等在地區熱點事務上頻頻發聲和參與行動，加強對東南亞、東亞、南海、西太平洋事務的參與和干預力度。但各國對華態度也呈現出差異性。印度明確強調印太構想的包容性，顯示出自身的戰略獨立性，澳大利亞則堅定與美為伍，日本2017年後一度改善對華關係並執行對華協調路線，但2020年菅義偉新政府上臺後對美關係又有強化趨勢。以上各國紛繁複雜的能動性戰略與政策，顯然進一步加劇了印太地區安全秩序訴求的複雜性。
(二)域外國家在印太地區顯示力量存在
印太地區的戰略圖景吸引了域外歐洲國家紛紛介入。歐洲國家對國際政治權勢變動向來高度敏感，擔心印太地區權勢格局的變化會影響歐洲國家的利益。它們和印太地區形成了緊密的經濟政治聯絡，也深恐失去印太地區經濟發展帶來的機會。特別是法、英、德等國，紛紛提出和勾畫印太戰略，希望深入參與印太地區事務。早在2016年6月出臺的新安全戰略中，歐盟便首次提出印太概念，表示要在亞太、印太和全球擴大影響力，積極採取有所作為的政策主張。2018年9月，歐盟制定“連通戰略”，提出以可持續、全面和基於規則的連通方式，構建交通、能源、數字和人員連通，基於雙邊、地區和國際合作建設可持續連通的國際夥伴關係，更多更好地投資於可持續性連通等方面，致力於加強歐亞之間的互聯互通。
法國極力打造“印太化”的印太戰略。憑藉其在印太兩洋散佈的海外領土，法國宣稱自己是一個印太國家，著力維持其在印太地區的能力和影響。2018年5月，法國總統馬克龍在澳洲講話中陳述了法國的印太戰略抱負，意圖強化其印太影響以支撐其經濟和政治活動。2019年5月，法國國防部發布《法國印太防務戰略》，分析了印太地區中美競爭的基本安全圖景，強調法國在印太地區存在主權領土安全、國民安全、專屬經濟區安全、戰略供應安全等廣泛的安全利益，提出要確保法國在該地區的主權利益，透過軍事與安全合作促進地區安全環境，幫助維持戰略穩定與平衡。2019年8月，法國歐洲與外交事務部發布《為了一個包容的印太：法國的印太戰略》，從總體外交層面闡述了法國要在印太地區作為一種調解性、包容性、穩定性國家發揮軟權力作用的戰略思想。檔案提出了法國印太戰略的四個支柱：一是提升法國在地區危機解決中的作用；二是加強與澳大利亞、印度、印尼、日本等主要中等國家的地區夥伴關係，同時深化與中國的合作；三是深化與地區組織的合作；四是堅定促進氣候、環境、生物多樣性、健康、教育、數字技術和高質量基礎設施等全球性公共產品的改善。總體上來說，雖然法國強調要透過一種多邊方式促進地區安全環境，但主要強調的仍然是維持同美日澳印等西方夥伴的安全合作，清晰地顯示出其西方立場。
德國形成了多邊主義色彩較為濃厚的印太戰略。2020年8月，德國政府釋出了印太地區政策指標檔案《德國—歐洲—亞洲：共同塑造21世紀》，提出建立基於多邊主義的聯盟，形成基於規則的秩序，維護以聯合國憲章為核心的國際秩序，反對形成新的對抗性的、需要選邊站的集團等理念。德國政府提出其印太政策的主要優先事項，分別是強化多邊主義機制建設，應對氣候變化和保護環境，加強和平、安全與穩定，促進人權和法治，強調基於規則、公平、可持續的自由貿易，以及推進基於規則的網路化和數字轉型等等。政策指標注重倡導多邊主義，強調歐盟同東盟、東亞峰會、東盟“國防部長+”會議、東盟地區論壇、亞洲發展銀行、亞投行等印太地區機制以及在亞歐峰會機制中的合作。隨後德國外長表示：“在接下來的數十年中，德國的繁榮與地緣政治影響都有賴於德國與印太地區國家合作共事的方式。印太地區比任何其他地區，都將更加影響到未來基於規則的國際秩序的形成方式。我們想要幫助形成這一秩序，以使其建立在規則和國際合作的基礎上，而非基於強者的法則。”
法德兩國的印太戰略都強調包容性和多邊主義，但兩國對印太地區的政策立場有所不同。法國自認為是一個印太國家，強調在印太地區擁有海外領土和居民，其印太戰略著重加強和澳大利亞、印度、日本的雙邊與三邊關係，關注基於海洋法的海上秩序問題，主要目的是維護其在印太地區的海洋利益不受挑戰。德國則從更廣泛的視角來看待印太地區，強調夥伴關係的多樣化，其主張的多邊主義安全秩序更具平衡性。很大程度上，基於法德立場的某種折中，2021年4月歐盟推出了一份印太戰略檔案，聚焦非傳統安全治理和連通領域，突出多邊合作路徑，試圖促進歐盟在印太地區的經濟利益和戰略影響。
脫歐後的英國有意採取更為激進的印太戰略。2017年1月，時任英國首相特蕾莎·梅正式提出“全球英國”外交構想，印太地區成為英國未來外交政策的三大重點地區之一，加大對印太地區事務的關注成為其新外交的重要內涵。為此，英國大力加強和日本等印太國家的外交聯絡，與日本定期舉行外交大臣加國防大臣參加的“2+2”會談，與日美等舉行聯合軍事訓練、防務安全交流，頻繁派遣軍艦到印太地區追隨美國搞“自由航行”行動。2018年12月，時任英國國防大臣加文·威廉姆森還聲稱準備在東南亞地區尋求建立新的軍事基地。2019年1月，英日政府首腦會談發表《共同宣告》，詳細規劃了雙方在印太地區的合作內容，包括第三方市場合作、強化雙邊海洋安全保障合作、促進日英在東南亞等地區第三方的海洋安全保障合作等。出於堅持英美緊密同盟關係以及試圖干預香港問題、維持傳統地緣影響等原因，英國約翰遜政府遠比法國和德國顯示出更多追隨美國的制華外交色彩，甚至在特朗普政府下臺後成為特朗普式路線的某種繼承者。英國還試圖訴諸某種強硬對華政策路線，在印太地區維持“大英帝國”的殘餘影響，擔當對華強硬勢力的“副領導”角色，找到英國因脫歐在歐洲影響下跌後在歐洲以外地區某種地緣政治上的彌補。
(三)東盟作用降低使地區安全秩序的牽頭力量面臨重構
傳統上，亞洲地區本來存在幾種安全秩序。一是美國主導、由輪輻式向網路狀演進的安全秩序。冷戰開始後，美國主導構建了“輪輻式”亞太安全體系，以美國為軸心、以亞洲盟友為輻軸，這一基本安全關係形態在冷戰後一度得到鞏固與擴張。21世紀初美國提出“亞太再平衡”繼而印太戰略之後，試圖將這一輪輻式安全體系更新為美國主導的網路式安全體系，以美日澳合作為基幹，美國與盟友共同構成的眾多小多邊機制是其主要形態。二是冷戰後逐漸形成的以東盟為中心、以“東盟+”為模式的地區安全秩序。以東盟地區論壇、東盟防長擴大會為重點，東盟構建了囊括地區主要力量的多邊安全對話機制，東盟與中國、東盟與中日韓、東亞峰會等安全機制日漸發展。三是中國與亞洲發展中國家共同倡導的、以和平共處五項原則為基本理念的雙多邊地區安全合作機制，包括上海合作組織、亞信會議、戰略伙伴關係、中印邊界磋商、南海行為準則磋商、打造“命運共同體”等等。不過需要指出的是，出於對大國權勢的天然擔憂，中小國家往往傾向於採取大國平衡的對外戰略，避免一邊倒式加入某個大國主導的安全秩序。這一國際政治現實使得東盟主導的地區安全秩序在亞太地區較受歡迎，中日韓等地區主要國家與美國等域外強國也紛紛加入其中，東盟因此成為冷戰後亞太安全秩序構建的中心角色。如魏玲指出，從印太地區各利益攸關方參與地區程序的實踐來看，地區協商共識已經形成對“東盟中心”的路徑依賴。
在各國新近提出的印太戰略中，印度仍然在一定程度上強調維繫東盟在地區安全秩序構建中的中心地位，甚至還促使美日澳印四邊機制在某種程度上表態支援東盟的中心地位。但是，美國推動的印太戰略實質上不利於東盟在地區安全秩序構建中發揮牽頭作用。具體緣由，一是特朗普政府以美日澳印四國機制為核心，拜登政府或以美國與盟友關係為核心，這些均在事實上不利於東盟中心地位的發揮；二是以美國為首的各國印太戰略將印度洋納入其中，大大擴充了亞太的地緣範圍，並賦予澳大利亞、印度在印太安全框架中以戰略性地位和作用，這自然使東盟的安全地位遭到弱化，東盟原先建構的以東亞為主體的亞洲安全秩序框架也面臨全新重構；三是特朗普政府推動構建以中美戰略競爭甚至對抗為基調的兩極化秩序，直接破壞了以大國平衡為基本指導思想的東盟安全秩序構建的運作空間。
當然，地區安全秩序複雜性加劇，也激發東盟國家發揮自身經驗和能動性作用，推動構建某種穩定的印太安全秩序。作為東南亞地區的主要國家，印度尼西亞由於其跨越太平洋和印度洋的群島國家身份，傳統上就有從印度洋和太平洋兩洋視角思考外交政策的傳統。2013年5月，在華盛頓國際戰略研究中心舉辦的一次印尼問題會議上，印尼時任外長馬爾迪·納塔勒加瓦提出簽署一份《印太友好合作條約》的想法。該建議包括地區外交的三大關注：信任危機、未解決領土爭端、管理地區變化。這與東盟現行的地區安全建構樣式相一致，即提倡信任建設、和平解決衝突與安全，與1976年《東南亞友好合作條約》相呼應，在一定程度上反映了東盟主要國家面對印太地緣政治變動仍然追求以東盟方式塑造印太安全秩序的初衷。作為東盟最大經濟體，印尼的地區政治抱負令其不願看到大國權勢競爭弱化東盟在地區安全上的“主駕駛”地位，其持有的不結盟政策傳統也使其不願過度捲入與美國的安全合作關係。2014年佐科總統上任後，再次明確提出兩洋戰略，要使印尼成為印太地區的“支點國家”，進而塑造印太地區的海洋秩序，促成區域和國際合作。在印尼推動下，東盟逐漸形成統一立場。
東盟不希望在紛紛出現的各種印太地區秩序提議中靠邊站，使亞洲多邊主義機制發展中既有的“東盟中心”地位受到實質性損害。在2019年6月的東盟峰會上，東盟首次採用“印太”這一概念。東盟國家強調，亞太與印度洋地區是緊密融合並相互關聯的地區，東盟在其中發揮中心作用，印太地區是對話合作而非競爭的地區，是所有人都能夠實現發展和繁榮的地區。這次峰會形成了東盟版“印太戰略”，即《東盟印太展望》，旨在以合作包容、共同發展及東盟中立原則為主要內容，推動東盟共同體建設程序。東盟指出，印太國家合作有四大主要領域——海洋合作、互聯互通、聯合國2030年可持續發展目標以及包括貿易便利化、數字經濟、中小企業、氣候變化、災害預防管理等在內的經濟和其他合作領域。東盟的印太戰略觀提出了一條與特朗普政府對抗戰略迥然不同的、促進對話和合作的包容性路線，希望重新界定東盟在塑造印太外交、安全、經濟安排中的地位，保護和促進東盟整體與各東盟國家自身的利益。
但是，構建一種更有影響力的印太地區安全秩序，確實激起了印太地區內外各方的競逐。由東盟聯合中日印韓等國形成某種新的多邊主義聯合體，共同發揮構建印太地區安全秩序的牽頭作用，或許是區內外各國形成最大共識的一種選項。
四、構建印太地區安全秩序的理念邏輯與基本訴求
作為全新塑造的印太地區，要形成有效的地區安全秩序，必定要經過地區各主要國家之間的反覆折衝。正如當前各國紛紛提出印太戰略一樣，各方都會試圖對這一形成中的地區安全秩序甚至政治經濟秩序施加影響。但一種真正有效的地區安全秩序，要能促進或維持地區的穩定、和平與安全，促進地區更可持續發展，促進地區性文化、地區性價值、地區性影響，為更廣泛地區秩序的形成奠定基礎。
(一)尋求地區安全訴求的最大共識
地理上的相互鄰近決定了地區安全上的休慼相關。由於地區安全域性勢複雜性及其帶來的非穩定性，形成合力構建地區安全秩序的集體政治意願，甚至是地區性構建程序中需要考慮的優先事項。印太地區面臨日趨嚴重的地區安全問題。一是國家之間的安全緊張關係有增無減。許多地區國家提高了國防開支水平，一些國家採取了更為外向的防務戰略。亞太地區武器進口大幅增長，甚至出現某種較普遍的軍備競爭局面，這與美國重回大國對抗戰略、強化印太軍事力量存在和部署態勢緊密相關。美國將優勢的海空軍力量以及最先進的作戰平臺和武器系統都部署到印太地區，對地區內國家軍備建設起到了推波助瀾的作用。美國借中國與周邊國家的領土領海爭端“挑事”，渲染中國威脅，強調要增強盟國和夥伴的能力，提升與美國的協同性和軍事一體化。這些都推動地區國家特別是美國的盟友和戰略伙伴競相購買美式先進武器。而軍備升級在地區相鄰國家間必然產生傳導效應，造成地區內廣泛的軍備競爭。美國的戰略與政策也加大了區域內海上爭端的複雜性和解決難度。在中日釣魚島爭端上，美國的介入和表態使其進一步複雜化。2014年4月，奧巴馬總統公開聲稱《美日安保條約》適用於釣魚島。拜登政府上臺後，再次明確介入釣魚島問題。在南海爭端上，美國刻意渲染“中國威脅”，頻頻發起“自由航行”行動，密切與東南亞有關國家的戰略聯絡，加大對中國的戰略牽制，使南海地區局勢進一步激化。
二是國家間爭端加劇地區社會非傳統安全問題。地區各中小國家、發展中國家將資源投入軍事與安全建設，造成各自可用於經濟社會發展的資源投入普遍下降，在疫情影響下經濟形勢更顯困難，對各國以及地區整體發展造成不利影響，引發更多的社會問題，而這與特定的社會土壤結合，則易於誘發恐怖主義、毒品問題、跨國犯罪等各種非傳統安全威脅。實際上，印太周邊地區安全域性勢脆弱，熱點“問題”眾多，種族和宗教矛盾、跨國犯罪、毒品走私、飢餓貧窮、流行疾病、政府失能、環境惡化、難民及其安置等廣泛存在的問題，長期以來牽扯著地區與國際社會的關切。印度洋北岸地區處於全球政治的邊緣地帶，更易於誘發各種不穩定因素並向中南亞和東南亞等地擴散。在南亞和東南亞地區，民族、宗教問題引發的地區衝突以及恐怖主義和極端主義仍然對地區安全構成挑戰，危害地區安全秩序。
為促進集體政治意願的形成，作為地區公共產品，地區安全秩序構建要重視區內國家的安全訴求，盡力構築各國安全訴求的共識。一般而言，區內國家比域外國家更為關注構建和平穩定的本地安全環境。《東盟印太展望》強調，“經濟和軍事等物質權力的增長，要避免不信任加深、錯誤計算以及基於零和博弈的行為模式。”“東盟的利益在於，領導塑造該地區的經濟與安全架構，確保該地區的活力為東南亞以及更廣泛的亞太和印度洋地區或者印太地區帶來和平、安全、穩定與繁榮。”日本的印太構想同樣強調地區和平穩定的重要。作為島國，日本資源、能源十分貧乏，對外依賴度高，迫切需要海上交通線的順暢與安全，遂將提高海上執法能力等舉措作為其印太戰略的三大支柱之一，強調將國際合作作為印太戰略的基本原則之一。印度的印太構想首先也源於其面臨的國家安全環境變化和日益增長的國家安全需求。對於區內國家來說，出於尋求一個穩定的安全環境的基本需要，更多強調對話合作而非衝突對抗。東盟在其《印太展望》中指出，其看待印太地區的關鍵因素之一就是將印太地區看作對話合作的地區而非對抗的地區。
地區安全秩序構建應處理好大國與小國、強國與弱國的關係，優先考慮地區內弱小國家的安全利益。強國比弱國、大國比小國必然擁有也會投入更多實現國家安全的手段和資源，弱國比強國、小國比大國必然更擔憂國家安全，也更為關注合理的地區安全秩序構建。對於弱小國家而言，很難有真正的地區戰略，不得不在強國中尋求平衡，從而確保自身的主權獨立，儘可能謀取自身最大的經濟政治利益。面臨中美戰略競爭的印太地區大環境，地區弱小國家實際上並不希望看到中美大國競爭對抗性加劇，令它們逐漸喪失追求大國平衡的空間，只能勉為其難地追求對沖戰略。地區弱小國家希望看到印太地區經濟發展和聯通性基礎設施建設惠及自身，但並不願意在中美之間選邊站，因為難以承受與任何一個大國交惡對抗的成本。它們更希望地區建設和發展議題去安全化，看到大國之間的合作對話，就地區建設和發展路徑、機制形成多邊共識。此外，弱國小國更加關注一些非傳統安全事務對國家安全的挑戰，如斯里蘭卡、東盟海島國家等瀕海國家、島嶼國家更關注反恐問題、海上安全問題，包括海盜和海上武裝走私、海洋資源非法開採利用、氣候變化與海平面上升、惡劣天氣與自然災難等對國家安全的威脅，迫切要求採取集體和合作性的應對路徑。總之，地區小國弱國更關心地區安全秩序帶來的和平穩定與發展便利，應對具體的安全威脅和挑戰。公正合理的地區安全秩序必然要顧及地區小國弱國的安全與發展訴求。
需要指出的是，與美國特朗普政府過於偏重透過軍事力量存在、強化對華戰略對抗來編織安全關係網路不同，包括歐洲國家在內的世界各國提出的印太秩序主張本質上大多是包容性的，域內外非美力量更多主張維持或加大與中國的合作關係。東盟尤其強調印太秩序的包容性。印尼早就明確支援“包容的印太”這一說法。印度逐漸明確印太地區需要強調包容性。日本立場也從“自由開放的印太”轉向“自由開放包容的印太”。
(二)促進地區發展的可持續程序
“地區性”內含地區內密切經濟往來的物質聯絡，以及各國致力於促進地區發展的相同認知。對各方印太戰略而言，能否抓住印太地區經濟崛起和大發展的機遇，實現或維繫自身的經濟繁榮，確實是各國追求的最基本目標之一，也是印太秩序構建的原動力之一。有學者指出，對於東亞國家來說，安全在本體上具有根深蒂固的經濟屬性，“安全以發展為要義”是東亞地區主義實踐的背景知識，印太秩序構建的一個重要背景就是東亞地區近30年的快速發展和經濟一體化，在這一過程中，以東盟和中日韓合作機制為代表形成了獨具特色的發展地區主義實踐模式。中國經濟的崛起和共建“一帶一路”國際合作的推進，更說明中國在發展地區主義程序中發揮著越來越重要的作用，以東亞為核心區域的印太地區構建無法脫離東亞發展地區主義的實踐背景和中國影響。事實上，美國民主黨政府也早已接受發展問題即安全問題的主張。拜登政府《臨時國家安全戰略指南》指出，全球發展是表達和體現美國價值觀同時又追求美國國家安全利益的最好手段。
近年世界各國熱議印太地區基礎設施建設問題，說明印太地緣空間成為國際關注焦點地區的一個關鍵驅動因素，是其巨大的聯通性建設需求及由此帶來的投資前景和經濟獲利機會。僅以2019年中美對外直接投資(存量)增長來看，美國年度總投資增長量1585.67億美元，其中亞太地區增長672.3億美元，亞太地區增長量佔總增長比重為42%。中國年度投資總增長量2166.15億美元，其中亞太地區增長量達1835.89億美元，佔總增長比重高達85%。在中美與印太各國的經濟合作中，運輸等基礎設施建設均佔相當比重。從中國2019年對外承包工程完成營業額資料來看，中國在印度、印尼、新加坡、泰國、越南、澳大利亞分別完成營業額25.4億、87億、35.5億、28.7億、39.4億、39.2億美元。美國2019年在亞太地區投資中，僅計算機和電子產品、運輸裝置、電器裝置部件等製造業投資就達到835.76億美元。基礎設施建設也確有其必要和重要意義。地區性的構建必然以在地區內建立便利聯絡交流的基礎設施為基礎，這也是該地區維持可持續發展程序的基本要求。事實上，“印太”概念的出現從一開始就體現出兩洋經濟聯通的思想，經濟聯通也即構成印太地緣政治經濟空間的重要內涵。印度洋和太平洋是商品和原材料全球運輸的重要交通線路，世界上約三分之二的石油運輸、三分之一的貨物運輸要透過印度洋和太平洋的貿易航線，印太海上區域顯然已成為東亞生產中心與印度洋沿岸關鍵能源的連線樞紐。
正是基於印太地區聯通性基礎設施現有水平與其在世界經濟上巨大的聯通性地位和需求之間越來越大的矛盾，聯通性基礎設施建設問題自21世紀初迅即被提上印太各國的日程。交通基礎設施目前仍然是各方合作的重點，以現代化鐵路網、高速公路網、自動化港口和機場為代表的交通類基礎設施專案是各方支援和關注的重點領域。2010年10月，東盟公佈了《東盟互聯互通總體規劃》，提出了包括基礎設施在內的東盟互聯互通規劃。2013年9月和10月，中國提出“一帶一路”倡議，這是一項以印太地區為主、但顯然更為宏大的聯通性基礎設施建設工程。中國還倡議成立了亞洲基礎設施投資銀行，致力於推動亞洲地區基礎設施建設和互聯互通。2012年前後，包括時任國務卿希拉里在內的美國國務院多名高官也提出建設“印太經濟走廊”的構想，希望建立以印度為核心的南亞—東南亞經濟聯通網路。2015年美國總統奧巴馬與印度政府聯合發表《聯合戰略願景》，強調政治和基礎設施聯通的重要性：“為了支援地區經濟一體化，我們會透過連線南亞、東南亞和中亞的方式，加速基礎設施聯通性，促進經濟發展。”2017年12月出臺的美國國家安全戰略檔案反覆強調基礎設施的重要性，其中42處提到了基礎設施。檔案指出，在印太地區，美國鼓勵地區合作，和平解決爭端，以維持自由和開放的水路、透明基礎設施融資活動、不受阻礙的貿易，強調要與盟友一起在高質量基礎設施建設方面進行合作。2019年美國國務院發表《一個自由和開放的印太》檔案，又有37處提到基礎設施。2018年7月底，美國還與澳大利亞、日本建立了一個三邊夥伴關係框架，共建印太地區基礎設施發展投資框架，共同動員投資基礎設施。
印太地區的聯通性建設、基礎設施建設問題也受到各大國際組織關注。2014年布里斯班G20峰會專門透過全球基礎設施倡議，支援對全球基礎設施的公私投資，並在悉尼成立全球基礎設施中心。此後，基礎設施建設及其投資質量問題受到G20、G7、亞太經合組織、東亞峰會等國際組織的持續關注。2016年5月在日本召開的G7伊勢志摩峰會還提出了促進高質量基礎設施投資的五項原則，包括有效管理、促進當地就業和能力建設、處理社會和環境後果、與經濟和發展戰略相協調、提升資源運用效率。同年9月，中國杭州G20峰會公報進一步強調，高質量基礎設施投資要在綜合考慮生命週期成本、安全性、抗自然災害的韌性、創造就業機會、能力建設，以及在根據共同同意的條件轉移知識和專業技能的基礎上，確保經濟效率，同時處理好專案的社會和環境影響，並與經濟和發展戰略相一致。2016年9月6日，東盟在寮國永珍通過了新版《東盟互聯互通總體規劃2025》檔案，主要關注可持續基礎設施建設、數字創新、物流、進出口管理和人員流動等五個戰略領域。規劃指出，在可持續基礎設施建設方面，東盟每年至少需要1100億美元的基礎設施投資以支援未來增長。
(三)不斷尋找“地區性”信念
國際政治中的地區概念，即構成國際政治中的一種社會存在，其形成和確立依賴於國際行為體持有的相互交錯的某種共有信念。地區秩序構建是地區實踐共同體基於共同背景知識透過實踐形成共有信念、觀念和規範的協商過程，體現為一個不斷尋找構建“地區性”的程序。恰如“歐洲”、“美洲”、“非洲”、“東亞”、“亞太”這些地區概念的背後都內含某種特點的地區信念、地區文化、地區治理機制一樣，“印太”作為一種地區構造物就其遠景來說自然也不應例外。作為一個新構物，“印太”可能沒有很明顯的表現形態，但新構物之所以存在，必然有其賴以構建的物質基礎，否則，這一新構物就很難經得起時空的檢驗。印太概念的出現反映了印度洋和太平洋地區越來越緊密、不可分割的經濟政治聯絡，反映了南亞—印度洋地區在經濟政治上日益與東亞、東南亞和西太平洋地區緊密聯通的狀態，它從地緣上把印度洋和太平洋兩大戰略區域連線起來，構成了一個具有重大地緣戰略價值的戰略通道。可以說，正是印度洋和太平洋之間日益加深的經濟政治關係，構成了印太概念賴以生成的認識依據和物質基礎。
不過，“印太”地區既然得到國際政治認可，就不僅僅意味著巨大的經濟利益機會，與這一新興“地區”相聯絡的某種地區性文化、機制與秩序也理應受到更大關注。“印太地區”的形塑及其地區安全秩序構建，必然需要符合“地區”秩序內涵的基本屬性和歷史邏輯。從長遠來看，包括致力於地區爭端解決和地區整體性建設的一整套安全機制與安全文化、有利於地區發展與安全合作的一整套安全理念、有助於地區性問題解決的一整套安全治理機制。事實上，中國在東亞地區曾經締造的朝貢體系及其與周邊民族的長期和平交往，中國和南亞、中印之間悠久的文化往來以及中印緬等國對和平共處五項原則的共同倡導，印度洋與太平洋地區發展中國家間的系列合作機制框架，都是印太秩序構建的歷史積澱與現實基礎。2017年洞朗對峙事件、2020年6月加勒萬河谷衝突等重大邊界事件，險些導致中印雙方衝突，但中印雙方終究透過雙邊政治談判、軍長級會談等機制實現了緩解，雙方領導人達成的和平解決邊界問題的共識再次經受住了考驗。這在一定程度上說明了印太地區各國的和平協商理念、和平共處文化的歷史性、內生性，也說明基於此種安全文化構建某種印太安全秩序的必要性。
(四)具有某種普遍性意義
“地區”作為國際政治的一種單元層次，其安全秩序構建必須符合國際政治的某種趨勢，具備一定的“應然”意涵。當今印太地區安全秩序構建面臨的最主要情勢就是管理中美大國競爭。在大國競爭甚至對抗的基本情勢下，如何審視處理地區兩大元命題即安全與發展之間的關係，是一個歷史性難題。顯然，問題不是安全優先還是發展優先，因為安全優先是國家面臨的強制性選項，沒有安全何談發展，而發展議程又建基於安全保障之上。因此真正的問題是，在安全優先的前提下，如何兼顧安全與發展間的平衡？
令問題更加複雜的是，印太地區安全秩序構建涉及眾多域外國家。域內國家和區外國家的關注點天然存在差異性。一般來說，域外國家首先看到的是印太地區的經濟政治崛起及其對自身利益帶來的機會和損害，優先關注的是其自身利益得失問題，其政策操作帶有天然的自利性和相當的投機性。而對於地區內國家來說，地區安全秩序是一種基本必需的公共產品，是自利性和利他性的統一，更強調合作性、共利性、多贏性。但無論是從權力格局還是從利益格局來看，印太地區安全秩序的構建不可能完全排除域外國家的觀點和訴求，印太地區無論是從地緣政治現實還是從歷史特性著眼都維持著極大的開放性。當然對於區內國家來說，如何引導域外國家以符合地區國家共識的方式發揮影響顯得尤其重要，而這又有賴於地區國家在訴求方面形成團結與共識。印太地區安全秩序構建，實際上是要透過一種開放性國際路徑來解決一種地區性安全與發展關係的難題。
五、中國的印太地區秩序願景
中國官方對“印太”概念持懷疑態度，不主張甚至反對使用印太概念，這反映了中國處理外交和安全事務的政治審慎，但這並不意味著中國不參與地區安全秩序的構建。中國透過積極營造地區安全“關係網”，推動“一帶一路”與“命運共同體”建設，已然參與和影響印太地區的政治、經濟與安全秩序發展。
(一)努力營造包容合作的地區安全“關係網”
印太地區存在兩種迥異的安全觀，一種強調權力政治，如霸權安全、結盟安全，本質上是一種自利性、排他性的安全秩序，另一種強調合作發展，如合作安全、發展安全，追求的是一種開放性的安全秩序。中國秉持的地區安全觀顯然屬於後者。中國作為地區經濟大國對地區安全的渴求，註定了中國只能追求後者的本質屬性。在很大程度上，以上兩種安全觀也反映了國際社會的不同社會文化觀念結構。溫特界定了三種具有不同文化理念的國際社會結構，即霍布斯式、洛克式和康德式三種無政府文化。霍布斯式文化是一種強調鬥爭對抗的文化，洛克式文化蘊含著對某種合作性社會關係的追求，康德式文化希望實現的是一種永久和平，是結束一切戰爭的和平聯盟。實際上，東亞地區因襲中華文化主導的和合文化傳統，形成了一種強調合作而非對抗的和合性文化，這是一種介於洛克式文化和康德式文化之間的共有文化結構。“在中華文化中，農耕社會的實踐活動是這一文化體的生命基礎，所以更強調群體，更強調群體成員之間的關係，更強調人與人、人與自然之間的和諧，關係便成為核心概念。”東盟方式的核心內容也是協商一致、重視國家舒適度、不干涉內政。秦亞青指出，“‘舒適度’是東亞地區合作的獨特規範，在整個合作過程中，作為一種關鍵的黏合劑，防止參與各方發生關係破裂的情景，即便在合作最困難的時期，也可以使各方關係得以最低程度的維持，使合作程序能夠持續以待未來發展。”
在地區安全秩序上，以中國為代表，這種重視和合的社會文化結構自然導致一種合作型安全觀，反對霸權和動輒使用武力對抗，反對現實主義的權勢安全、集團化的陣營安全和地緣政治對抗，更反對兩極化，支援大國協，調，強調國家之間相互尊重、相互信任、平等相待、互利共贏。在具體實踐層面，中國始終表現出包容性的態度，不反對甚至歡迎域外國家參與地區安全秩序構建，而且本著求同存異、增信釋疑的立場，致力於以包容性態度化解對抗性意圖，達到和衷共濟、共同發展的目的。
秉持和諧合作的基本理念，中國致力於與從太平洋到印度洋的廣大國家建立具有生動內涵的各種“關係網”。21世紀初以來，中國相繼提出“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊友鄰關係，“不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的“新型大國關係”，“命運共同體”關係(寮國、柬埔寨、緬甸)，“與時俱進的全方位合作伙伴關係”(新加坡)，“更加緊密的發展夥伴關係”(印度)，“睦鄰友好、互信互利的全面合作伙伴關係”(東帝汶)，“真誠互助、世代友好的戰略合作伙伴關係”(斯里蘭卡)，“面向和平與發展的世代友好的戰略合作伙伴關係”(尼泊爾)，“實現共同發展、致力地區和平、攜手振興亞洲、促進世界繁榮”的夥伴關係(韓國)，以及與越南、泰國的全面戰略合作伙伴關係，與馬來西亞、印尼的全面戰略伙伴關係，與孟加拉國和汶萊的戰略合作伙伴關係等等。中國共同建立上海合作組織，積極參與東亞峰會、東盟地區論壇、亞信會議、亞洲合作對話、環印度洋聯盟、南亞區域合作聯盟等地區安全組織，構成了以雙邊戰略伙伴關係為主、以多邊機制為輔、獨具中國文化特色的安全關係運作模式。中國作為東亞中心國家維護周邊安全，促進地區和平，積極倡導地區安全合作與和平發展，致力於修復幾近破裂的中美大國關係，都說明中國為地區安全秩序構建所做出的不懈努力。
(二)致力於構建有利於地區可持續發展的命運共同體
中國認為，共同發展是解決地區安全問題的根本路徑。2017年中國政府白皮書指出，擴大經濟利益融合是國家間關係的重要基礎，實現共同發展是維護和平穩定的根本保障，是解決各類安全問題的“總鑰匙”。(55)當前印太地區的政治與安全秩序處於各種政治立場觀點反覆較量交鋒的過程中。美國推動對華戰略競爭導致印太地區安全秩序紛爭加劇，加之新冠肺炎疫情，嚴重損害了各國的經濟發展。如何儘快恢復經濟增長，紓困解難、化解對抗，尋求加強多邊主義合作，已成為包括中國在內的地區各國政府和民眾關注的優先事項。
中國領導人公開倡導，“要營造公道正義、共建共享的安全格局”，“要推動經濟和社會領域的國際合作齊頭並進，統籌應對傳統和非傳統安全威脅，防戰爭禍患於未然。”(56)中國經濟發展和崛起的一條重要歷史經驗，就是努力營造穩定的國內社會政治環境以及良好的周邊和國際環境。同時，經濟社會發展又反哺促進國內安全和周邊安全。中國堅持透過發展去解決處理國內社會矛盾，在處理周邊一些主權爭端議題上，如釣魚島問題、南海爭端，中國也秉持擱置爭議、共同開發的方針。中國內外政策上對發展的偏愛，成為中國參與世界事務，構建和推進周邊安全、地區安全、國際安全的基本路徑與方式。
中國致力於將發展安全觀與地區安全治理結合在一起，共同探討以善治為目標的地區秩序。無論是在影響力還是在實力方面，中國作為印太區域新興經濟體的首要代表，一直是力行合作發展安全觀的典範。中國主張在全面合作的框架下透過開放合作、協作發展、綜合施策，探索構建各具特色的區域或次區域機制，共同尋找有效的良治善治模式和方式。中國倡導成立的“一帶一路”、亞投行、中國—中南半島經濟走廊、孟中印緬經濟走廊、瀾湄合作、中國—太平洋島國經濟發展合作論壇等等，首先呈現出來的是一種經濟意義上的機制構建，但更深遠的意義還在於透過對亞洲發展中國家的基礎設施建設和經濟發展投資，改善當地發展水平，化解地區經濟與安全困境，提升地區治理水平，推動形成一種良性的、可使地區長治久安的政治與安全秩序。例如，在瀾湄合作框架下，中國和寮國、柬埔寨、緬甸、泰國、越南等東南亞六國開展系列專案合作，大力促進瀾湄各國經濟社會發展，加快互聯互通，同時加強災害管理、傳染病防控、打擊非法販毒、恐怖主義、網路犯罪、販賣人口、走私販運槍支彈藥等非傳統安全事務和邊境安全管理方面的合作，致力於將經濟發展成果轉化為與東南亞鄰國共享的安全成果。(57)在中國“一帶一路”等發展專案的帶動下，地區各國紛紛出臺自身的經濟發展戰略，如巴基斯坦的“新巴基斯坦”、寮國“變陸鎖國為陸聯國”、菲律賓“大建特建”等等，推動了地區整體發展。中國致力於與沿線國家實現發展戰略對接、優勢互補，將政治互信、地緣毗鄰、經濟互補等優勢轉化為務實合作、持續增大優勢，強調“一帶一路”首先是打造和平之路，然後才是繁榮之路，(58)充分體現了以發展合作促安全合作與政治互信的願望和路徑。
(三)漸進推動印太地區安全秩序構建
中國認為，印太地區安全秩序的構建是一種審慎的、循序漸進的歷史程序。毫無疑問，中國繼續堅持改革開放的基本國策以及由此呈現出的持續崛起程序，將成為印太安全秩序最終形成的決定性因素之一。但是，當代中國崛起採取了一種與西方強權崛起完全不同的軟性方式，即透過經濟發展的力量投射和模式影響來成為地區和世界的領導者之一，這對於習慣硬力量對抗的西方強權在心理上、政策上是難以接受的，也必然會在行動上予以抗拒。但是在亞洲的歷史上，中國曾經長期據有力量主導性地位，(59)擁有一種天然的心理優勢和文明自信去應對和反制外力阻擊。
中華文明數千年傳承的內斂反省精神，是中國構建印太地區安全秩序審慎主張的文化淵源。論語曰：“夫仁者，己欲立而立人，己欲達而達人。”孟子曰：“行有不得者皆反求諸己，其身正而天下歸之。”當前，面臨複雜的地區安全形勢，中國本能地趨向一種內斂、審慎、不急於求成的地區性戰略。在發展合作政策上，中國主張量力而行，盡力而為，強調履行與國力相匹配的國際義務，在南南合作框架內向其他發展中國家提供力所能及的援助，不做超越合作伙伴發展階段、不符合其實際需要的事，不開“空頭支票”。(60)中國主張，地區秩序構建程序的關鍵，在於透過一系列文明互鑑、經濟往來、人文交流的具體舉措，以民心相通為核心持續推進地區安全上的互信建設。
中國對於地區安全秩序構建的審慎，還在於自身的國家統一尚未完成，主權與領土安全問題並未得到全面維護和鞏固。地區安全建立於地區內每個國家的安全之上，何況是中國這樣一個地區主要大國。當西方國家對中國的政治制度頻頻抹黑詆譭、發動輿論攻擊，在香港、臺灣、新疆以及釣魚島、南海島礁等中國領土主權和主權權益問題上頻頻製造事端、強加干涉時，中國維護自身國家安全問題也成為地區安全的重要一環。中國自身國家安全的維護和保障顯然是地區安全秩序的基本內涵和繞不開的議題。就此而言，只有參與印太地區安全秩序構建的區內外各國都認識到尊重別國主權和國家安全利益是必要的前提條件，地區安全才能得到根本保證。
在確保國家安全資源的前提下，中國還可發揮自身在地區安全秩序構建上的影響力，即透過對國內可持續發展的投入，致力於打造地區性和世界性的“示範工程”。中國的這種示範作用體現在兩個方面：一是國家治理能力和機制，二是經濟社會可持續發展。2020年以來，中國政府大力推動“新型基礎設施”建設，促進基礎設施體系數字轉型、智慧升級、融合創新，與5G、區塊鏈、人工智慧等技術深度融合，以智慧交通、智慧城市為代表的“新基建”專案相繼落地，可以預見技術賦能的基礎設施專案將為“一帶一路”國家發展注入全新動力，中國與印太地區基礎設施合作的深度和廣度有望得到進一步拓展。(61)儘管中國自身發展並不以成為地區性和世界性領導者為目標，但其示範性效應將日益增強，並且最終會以西方意識形態偏見所無法抗拒的影響力向地區和世界輻射。
本文在作者2020年10月17日第六屆鐘山論壇·亞太發展年度論壇“中國與國際秩序分論壇”主題發言的基礎上擴充套件修改而成。感謝南京大學亞太發展研究中心以及《國際問題研究》、《國際展望》和《外交評論》共襄本次論壇主題討論。
*宣告：本文僅代表作者個人觀點，不代表本公眾號立場
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