無論是政府、企業還是學界，對“兩類公司”的定義及其應當發揮的作用尚未有定論。“兩類公司”在國家經濟體系中的角色仍處於探討當中，屬於“摸著石頭過河的階段”。但2018年7月釋出的《關於推進國有資本投資、運營公司改革試點實施意見》（以下簡稱“23號文”）明確了兩類公司改革的總體要求，對國有資本投資、運營公司的功能定位提出了具體的操作要求。沿著23號文的內容分析，不難發現：
在戰略定位上，國有資本投資公司是以服務國家戰略、最佳化國有資本佈局、提升產業競爭力為目標，承擔著推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創新能力的責任。國有資本運營公司是以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。更為重要的是，國有資本投資、運營公司除了堅決貫徹改革部署外，還要作為合格的受託管理者，對所持股企業實施全方位改革，推動企業高質量發展。
在職能作用上，國有資本投資公司要貫徹政府國有資本佈局和結構最佳化戰略部署，透過引導產業投資、實施產業整合、重塑產業結構，發揮投資引導和結構調整作用，推動產業集聚和轉型升級；國有資本運營公司要發揮區域平臺投行作用，引導社會資本脫虛向實，創造更大發展空間，使國有經濟與民營經濟和諧共進，實現國有資本合理流動和保值增值。
在具體運作上，國有資本投資公司、國有資本運營公司都會運用“市場+行政”的綜合模式從事具體運作，但側重點不同，國有資本投資公司是圍繞產業資本做文章，在中高階產業強化協同攻關，在基礎產業推進轉型升級及產融結合，國有資本運營公司是圍繞佈局結構做文章，不聚焦特定產業，透過發揮平臺作用，積極服務國家戰略和實體經濟。
一句話總結：手段相同，目的不同，投資是受主業約束的運營，運營是不受主業限制的投資。
國有資本投資公司是要打造極具競爭力的產業生態鏈，是縱向運營，透過聚焦產業功能，在戰略性新興產業及產業鏈中高階環節進行超前佈局，攻克核心技術、掌握先進演算法、開拓新的領域，帶動產業升級和企業競爭力提升，也為國有資本運營公司提供運作更優標的，促進產業集團公司的轉型發展。國有資本運營公司是要做國有資本結構調整的平臺，是橫向運營，透過聚焦佈局最佳化功能，對不特定產業、不特定領域的國有資本進行經營管理和運作，並佈局新興行業領域，以“資本+產業”推動國有資本合理流動和保值增值，進而向國有資本投資公司、產業集團公司提供金融支撐、產業升級服務等支援，或是配合國有資本投資公司、產業集團公司進行產業培育和存量資產盤活。
上述結論，從試點分佈上即可看出，為什麼投資公司多於運營公司？每一個投資公司都是脫胎於涉及國計民生的戰略性或支柱性產業集團，又紮根於涉及國計民生的戰略性或支柱性產業，瞄準的是產業鏈的中高階。
