作者簡介

邱奕暄

南京大學本科生

已保研至北京大學

海圖圖智研究院研究助理

經過數月延遲，美國2020年最新人口普查資料於今年夏末正式公佈，拉開了兩黨最新一輪國會選區重劃博弈的序幕。憑藉在州議會席位控制的顯著優勢，共和黨已經“磨刀霍霍”，立志在明年翻轉民主黨僅8席的微弱優勢，重新奪回對眾議院的控制權。面對前者的來勢洶洶，這一週期在法律和規則上的變動卻在一定程度上束縛了民主黨的手腳，有利於其“絕地反擊”的投票立法議程也因為共和黨參議員的反對而前景渺茫。基於黨派利益劃分選區的“傑利蠑螈”（Gerrymandering）幾乎貫穿美國的歷史，在當今政治極化的背景下更是顯示出失控的跡象，或將進一步加深美國社會的裂痕。本文旨在梳理選區劃分的最新近況，並重點分析在共和黨優勢下民主黨所面臨的困境。

一、 “傑利蠑螈”失控：共和黨選區劃分優勢明顯

受新冠疫情的影響，美國最新一輪人口普查資料和國會議席分配在經過四個月的拖延後，最終於2021年8月正式公佈，各州也隨即投入到了重新劃分國會選區的緊張工作當中（redistricting）。原則上講，每十年對選區進行重新劃分的初衷在於反映人口變化，保持各選區選民規模的基本平衡，進而確保每一位選民得到平等的代表。1965年的《投票權利法案》進一步規定，禁止基於膚色、種族和少數群體的歧視性選區劃分及結果。但是在具體實踐中，選區重劃歷來是一個高度政治化的議題，兩黨都試圖憑藉劃分選區的許可權，透過打包（packing）和分散（cracking）選票等手段來塑造有利於自身席位優勢的選區地圖，即所謂的“傑利蠑螈”（Gerrymandering）。在本輪週期中，人口結構的新特點為民主黨帶來了利好訊息，但由於共和黨在控制選區劃分許可權上具有顯著優勢，後者很有可能透過“傑利蠑螈”提前鎖定第118屆眾議院的控制權。

Source: All About Redistricting

根據最新人口普查資料，多樣性和城郊人口的增長是過去十年美國人口結構的主要特點。一方面，就種族分佈而言，美國白人在過去十年的增長率為-2.6%，遭遇了人口普查工作開展以來的首次持續性下降，而該國過去十年7.4%的增長則全部來自於少數族裔。其中，拉美裔的人口貢獻最高，幾乎佔據了2270萬人口增長總額的一半。另一方面，就城鄉分佈而言，美國人口整體呈現城市人口增長，而農村人口下降的特點。根據FiveThirtyEight的統計，農村縣在過去十年平均失去了3.1%的人口，而城市和郊區縣則分別平均增長8.4%和9.6%。此外，就地域分佈而言，美國的人口增長主要集中在西南部“陽光地帶”，尤其是德克薩斯、佛羅里達和北卡羅萊納等紅州，後者的國會席位也因此得到了增加。由於新增的少數族裔和城市選民大多傾向於民主黨，而人口規模一致又是劃分選區的基本原則，這些新增的藍色選民可能會形成新的藍色選區，或者被歸入傳統的紅色選區，進而為民主黨帶來席位增長的潛在空間。

Source: Social Explorer

儘管如此，人口變化的優勢對民主黨而言依舊“杯水車薪”，共和黨仍然可以憑藉其在選區劃分控制權上的優勢，透過“傑利蠑螈”來消解新增的藍色選票，實現奪回眾議院所需要的席位增長。在本輪週期中，除了單一選區的6個州之外，共和黨一共控制了187個選區的劃分，而民主黨只控制了75個，其餘的選區有71個由兩黨共同劃分，96個由無黨派或跨黨派的獨立委員會負責。因此，雖然相比2010年的控制數量有所下降，但考慮到共和黨只需要5個席位就可以重新成為眾議院多數，接近43%的選區控制權已經給予了它足夠的行動空間。

Source: The Washington Post

由於各州重劃規則不同，各網站的統計也有所出入，圖中資料來自《華盛頓郵報》。

1、紅色州由共和黨主導選區重劃。（共187個選區）

2、藍色州由民主黨主導選區重劃。（共75個選區）

3、紫色州由兩黨共同負責，主要形式包括分別控制州議會和州長否決權、兩黨委員會等。（共71個選區）

4、黃色州由獨立委員會負責。（共96個選區）

5、灰色州為單一選區州，不做特別統計。（共6個選區）

在目前已經完成重劃工作的18個州中，德克薩斯、北卡羅萊納和俄亥俄的劃分地圖顯著體現了共和黨的雄心。在普林斯頓大學對選區黨派公平性的評級中，這三個州的劃分方案都是最差的F級。德克薩斯因為少數族裔的人口貢獻獲得了2個國會席位的增長，但這並不意味著新增選民得到了平等的代表，該州共和黨議員將最藍的休斯頓、達拉斯和奧斯汀郊區打包進入了第7、第32和第37選區，進而鞏固了本黨在其他選區的優勢。北卡羅萊納雖然在2016年和2019年兩次遭到了該州最高法院“選區劃分存在極端黨派偏向和種族歧視”的判決，但本次劃分的結果仍然是共和黨10/13的席位佔比。俄亥俄州在2018年透過法律規定，存在黨派偏見的選區地圖只在未來四年內有效，但是負責重劃選區的共和黨似乎並未有所顧忌，就連兩個競爭性選區也實際上傾向於共和黨，造成了兩黨優勢選區13 : 2的結果。

二、被束縛的手腳：民主黨進行反擊的困境

誠然，“傑利蠑螈”並非共和黨的專屬，民主黨在伊利諾斯等州也在儘可能地強化自己的優勢，該州在黨派公平性、選區競爭性和地理完整性等方面甚至得到了普林斯頓大學全F的評級。但考慮到共和黨控制著更多的選區劃分，民主黨能夠活動的空間實為有限。此外，在本輪週期中，選區重劃的流程和法律也出現了新的變化，這在一定程度上束縛了民主黨挽回局面的手腳。

一方面，獨立委員會在本次選區劃分中得到了更為廣泛的採納，但是它們的劃分方案卻讓部分民主黨人感到挫敗，認為委員會削弱了他們參與競爭的能力，一些州的劃分方案還出現了偏向共和黨的結果。早在2008年總統大選之後，共和黨便展開了一項旨在競選各州立法機構職位，提高本黨對國會選區劃分控制權的“重新劃分多數選區”行動（REDMAP, Redistricting Majority Project）。透過該項行動的努力，共和黨在2010年最終控制了19個州共213個國會選區的劃分，更是憑此優勢在同年中期選舉中形成了一次“紅色浪潮”（red wave），讓當時的奧巴馬政府措手不及。基於2010年的慘痛教訓，民主黨人在過去的十年中大力宣傳“傑利蠑螈”對選舉公平性和競爭性的負面影響，倡導由獨立委員會來負責選區劃分事務，並提出旨在限制“傑利蠑螈”行為的法案。在民主黨的努力下，公眾對該問題的關注度得到了顯著提升，有十多個州都相繼進行了不同程度的程式和規則改革，由獨立委員會負責重劃選區的州已經增長到了8個，一共覆蓋了96個國會選區。

Source: The Hill

從重劃工作的透明性與公平性上講，獨立委員會的增加固然具有進步意義，但是對於原本就在州議會控制上處於不利地位的民主黨而言，將加利福尼亞和華盛頓等藍色大本營轉入獨立委員會的管轄之下，無疑是限制了他們透過“傑利蠑螈”來保護本黨席位的能力。日前已經完成選區劃分工作的科羅拉多便是一例。該州獨立委員會劃分了4個藍色選區，3個紅色選區和1個極具競爭力的選區，在黨派公平性方面得到了普林斯頓大學的A等評級。但民主黨人卻為此感到挫敗，該黨不僅控制了當地的州議會和政府，在選民投票傾向方面也佔據優勢，而獨立委員會的地圖卻很有可能造成兩黨平分席位的結果，使民主黨難以憑藉在此處的優勢挽救自己在眾議院的微弱多數。

此外，政治極化的現狀也對獨立委員會的工作造成了負面影響，部分州出現了偏向共和黨的情況。亞利桑那州獨立委員會由2個民主黨人、2個共和黨人和1個獨立人士組成，但是這個獨立人士卻實際上傾向於共和黨。在該委員會最新的劃分方案中，有5個紅色選區，2個藍色選區和2個高度競爭性的選區，這對該州許多現任民主黨眾議員來說非常不利。例如，議員湯姆·奧哈勒蘭（Tom O’Halleran）的第一選區被划進了更具共和黨傾向的第二選區。鳳凰城和圖森市附近的2個競爭性選區則破壞了原本由民主黨佔據優勢的局面。弗吉尼亞州的選區重劃工作更是因為獨立委員會中的黨派分歧而陷入僵局，目前已經轉由當地最高法院做出裁決，但由於該州最高法院傾向於共和黨，民主黨人也非常擔心最終的劃分結果。

另一方面，鑑於共和黨在選區劃分上的優勢，上訴成為了民主黨與之鬥爭的主要方式，但是相關法律的變化卻使得以“種族歧視”或“黨派偏見”為由對選區地圖提出訴訟的嘗試變得更加困難。首先，聯邦最高法院將不再介入本輪選區重劃中的“傑利蠑螈”爭端，實際上為這一行為亮出了綠燈。該院在2019年審理有關北卡羅萊納選區地圖劃分不公的訴訟時指出，雖然“傑利蠑螈”違背民主原則，但是其本質是一個政治問題，最高法院無權對其進行審理。

Source: SCOTUSblog

其次，旨在避免選區重劃中出現種族歧視問題的《投票權利法案》第五條被實質性取消。該條款規定了一種“預審機制”（preclearance），要求存在種族歧視歷史的州在透過選區劃分方案前，必須將其交由美國哥倫比亞特區聯邦地區法院或者司法部進行稽核，以便確保方案不存在壓制少數族裔代表性的意圖或結果。但是在2013年謝爾比縣訴霍爾德案（Shelby County v. Holder）的判決中，聯邦最高法院認為用以判斷“預審機制”適用物件和範圍的條款違憲，這使得本輪選區重劃工作實際上不再受到“預審機制”的監督，為共和黨打包或分散少數族裔選民的“傑利蠑螈”行為打開了方便之門。

再次，支援增設有利於少數族裔代表性的選區的《投票權利法案》第二條被加上了更為嚴苛的適用條件。該項條款規定，少數族裔可以要求增設有利於提高自身話語權的選區，只要該選區能夠有效地選出少數族裔所支援的候選人。但是聯邦最高法院在審理2009年巴特利特訴斯特里克蘭案（Bartlett v. Strickland）時指出，該條款只有在少數族裔佔據選區投票年齡人口多數時才能適用。這在具體實踐中是難以實現的，尤其是在要求選區形狀必須緊湊的州。

從次，聲稱選區劃分存在種族歧視問題也同樣變得更加困難。聯邦最高法院在審理2018年德克薩斯州選區劃分案件時指出，一個州在選區劃分中的種族歧視記錄不能夠推翻立法者的善意行為假設，即使最終的劃分結果有利於鞏固他們的權力。該判決為選區地圖的設計者提供了自我辯護的藉口，他們可以辯稱自己的初衷在於黨派競爭，而不是稀釋少數族裔的選票。

最後，雖然各州最高法院沒有如聯邦最高法院那般“置身事外”，但是它們在處理相關上訴時很可能會受到自身黨派傾向的影響。根據Ballotpedia的統計，有15個州的最高法院傾向於民主黨，27個州的最高法院傾向於共和黨。在傾向於共和黨的州最高法院，民主黨對共和黨“傑利蠑螈”地圖發起的訴訟很有可能會面臨挫折。

三、最後的希望：民主黨的投票改革議程步履維艱

面對共和黨在選區重劃上的優勢，民主黨也正在推動禁止“傑利蠑螈”行為的立法議程，這很有可能會是該黨挽救自身眾議院微弱多數的最後良機。但是由於共和黨參議員的一致反對，有利於限制“傑利蠑螈”行為的《為人民法案》、《2021年約翰·劉易斯投票促進法案》和《自由投票法案》都陷入了立法僵局，獲得透過的希望相當渺茫。

就主要內容而言，《2021年約翰·劉易斯投票促進法案》旨在重申《投票權利法案》第五條“預審機制”的重要性，併為其建立新的適用物件和範圍標準，以便加強對選區重劃過程中少數族裔代表性的保護。《為人民法案》和《自由投票法案》則旨在全面禁止“傑利蠑螈”行為，並改革美國選區重劃的程式規則。其中，《自由投票法案》作為最新的立法議程，其內容基本涵蓋了《為人民法案》最為重要的條款，體現了民主黨在選區重劃問題上最為嚴格的設計。該法案提供了一套判斷“傑利蠑螈”現象的明確標準，主要包括“效率差距”（efficiency gap）和“黨派偏見差距”（partisan bias gap）等兩項指標。前者關注獲勝黨實際浪費的選票，即超過贏得選舉所需選票50%的部分，後者則關注兩黨贏得同一選區的機率對比。一旦某州的劃分方案超過了兩項指標的規定上限，該方案就存在嚴重的黨派偏向，法院可以立刻宣告其無效。此外，該法案還創造性地建立了一些特殊法院，以便繞開繁瑣的常規程式，對“傑利蠑螈”相關訴訟做出快速反應。鑑於這些條款對限制“傑利蠑螈”的積極意義，民主黨如果能夠在當下的微弱多數時期透過這些法案，那必將會是一次重大突破。

Source: Declaration for American Democracy

不過就目前的情況來看，三個法案獲得透過的前景都不樂觀。《為人民法案》和《2021年約翰·劉易斯投票促進法案》在參議院階段遭遇了共和黨議員的冗長辯論（filibuster）阻撓。根據規定，雖然冗長辯論可以透過援引議事程式（cloture）破除，但前提是需要獲得參議院60票的多數贊成。在政治極化的背景下，民主黨幾乎不可能在50:50的參議院中實現這一數目。《自由投票法案》在進入參議院後，則因為無法獲得60票多數而難以進入辯論環節。為了突破目前的立法困境，許多民主黨參議員提出對冗長辯論的相關規則進行改革，以便繞開共和黨實現法案的透過，但是卻遭到了喬·曼欽（Joe Machin）、克里斯滕·希尼瑪（Kyrsten Sinema）等十餘位同黨議員的反對。面對共和黨在選區重劃上的雄心勃勃，民主黨很有可能失去挽救局面的最後機會。

四、結語

在目前激烈的選區重劃競賽中，雖然最新的人口普查資料出現了有利於民主黨的變化，但是共和黨在選區劃分控制權上具有顯著優勢，而且獨立委員會改革和相關法律框架的變化又在一定程度上限制了民主黨抵擋對手攻勢，鞏固自身席位的行動。面對兩黨之間僅僅8個席位的微弱差距，共和黨很有可能憑藉巧妙的選區劃分，提前鎖定明年中期選舉的勝利，這對拜登未來兩年的立法議程無疑是巨大的打擊。不過，就未來十年的選區地圖而言，兩黨的博弈才剛剛開始，雙方都已經做好了進行漫長訴訟鬥爭的準備。

原文標題：

劃界競賽：美國國會選區重劃的兩黨博弈

本文作者：

邱奕暄

本文審校：

葛健豪

本文選自《美國政治追蹤》，轉載請註明出處

《美國政治追蹤》是由海國圖智研究院在2018年12月對《中美關係每日速遞》改版後獨家推出的美國研究刊物，透過對白宮內部動態、黨派競爭動向、美國各州情況及中美關係發展趨勢等問題的梳理和跟進，保持對美國內政的持續關注，並配合之後的大選預測。

獲取更多內容，歡迎關注海國圖智研究院