先談判後建交是新中國獨特的建交模式,是新中國領導人把爭取民族獨立、平等和尊嚴與國際法有機結合的一次成功創新,是新中國獨立自主外交的一項重要的開創性實踐,徹底劃清了與舊中國屈辱外交的界限。作為開國總理兼第一任外交部長,作為新中國外交的創始人和奠基者,周恩來對新中國談判建交制度的創立、發展與付諸實踐作出了巨大貢獻。本文就此做一闡述,從中可以看出他捍衛民族獨立、平等和尊嚴的決心以及卓越的外交智慧和高超的談判藝術。
一、新中國談判建交制度的創立倡導者
新中國成立後,與世界各國建立外交關係是新中國外交中的題中應有之義。1949年10月1日,毛澤東在天安門城樓上向全世界宣告:“本政府為代表中華人民共和國全國人民的唯一合法政府。凡願遵守平等、互利及互相尊重領土主權等項原則的任何外國政府,本政府均願與之建立外交關係。”〔1〕周恩來將此公告正式函告世界各國政府,並表示:“中華人民共和國與世界各國建立正常的外交關係是需要的。”〔2〕事實上,早在新中國成立前夕,周恩來就致力於新中國外交政策的制定。他主持起草了《黨的外事工作指示》,確定建國外交方略。1949年9月,在中國人民政治協商會議第一次會議透過的《中國人民政治協商會議共同綱領》中,不但規定了新中國的基本原則,而且還對新中國的外交政策做了最重要的規定。這個綱領是周恩來親自主持起草的一部具有國家憲法作用的重要文獻。在《共同綱領》中,首次以法律的形式規定了新中國外交政策的總目標、總原則和總立場,是新中國對外工作的指南和法律依據。其中關於與外國政府建交問題,《共同綱領》第56條明確規定:“凡與國民黨反動派斷絕關係、並對中華人民共和國採取友好態度的外國政府,中華人民共和國中央人民政府可在平等、互利及互相尊重領土主權的基礎上,與之談判,建立外交關係。”這裡規定了新中國同世界各國建立外交關係的條件、原則和方式,以法律形式對談判建交做出了明確規定。這是根據中國革命勝利後的複雜國際背景和“另起爐灶”的外交方針制定的。
所謂“另起爐灶”,“就是不承認國民黨政府同各國建立的舊的外交關係,而要在新的基礎上同各國另行建立新的外交關係”〔3〕。這是基於對歷史教訓的思考而確立的。周恩來曾說:“歷史上,有在革命勝利後把舊的外交關係繼承下來的,如辛亥革命後,當時的政府希望很快地得到外國承認而承襲了舊的關係。我們不這樣做。”〔4〕所以,新中國成立後,絕不能走辛亥革命的老路。新中國外交的
一個根本目標,就是徹底擺脫半殖民地的地位,實現中華民族的完全獨立。在中華人民共和國外交部成立大會上,周恩來發表了一段氣勢磅礴的精彩講話:“清朝的西太后,北洋政府的袁世凱,國民黨的蔣介石,哪一個不是跪倒在地上辦外交呢?中國一百年來的外交史是一部屈辱的外交史。我們不學他們。我們不要被動、怯懦,而要認清帝國主義的本質,要有獨立的精神,要爭取主動,沒有畏懼,要有信心。所以,凡是沒有承認我們的國家,我們一概不承認它們的大使館、領事館和外交官的地位,只把它們的外交官當作外僑來看待,享受法律的保護。”〔5〕事實證明,“另起爐灶”的方針,“使我國改變了半殖民地的地位,在政治上建立了獨立自主的外交關係”〔6〕。
正是根據這一方針,儘管新中國希望與世界各國建交,儘快走向國際社會,但鑑於國民黨集團盤踞在臺灣以及中華人民共和國在聯合國的合法席位尚未恢復等事實,為表明新中國外交的嚴肅性,周恩來根據中共中央和毛澤東多次強調的精神,創造性地提出了“談判建交”這一打破國際慣例的建交方式,並制定了三條具體的建交原則。即:(一)凡願與我國建交的國家,必須同盤踞在臺灣的國民黨集團斷絕外交關係，承認中華人民共和國中央人民政府是中國唯一合法政府,臺灣是中國的一部分；(二)對新中國採取友好態度,支援其恢復在聯合國的合法席位；(三)把現在該國領域內的屬於中國所有的財產及其處置權完全移交給中華人民共和國政府。為此,中國政府堅持先談判後建交。也就是說,建交前必須互派代表進行談判,對方必須先講明對我所提先決條件的態度,透過談判證實其尊重中國主權的誠意,然後才可就建交的具體程式等事宜進行磋商,最後再確定建交的時間和互派使節等問題。
先談判後建交是新中國獨特的建交模式。這一積極而嚴肅的做法,打破了長期因循相傳的所謂國際慣例,反映了周恩來不囿於舊模式的創新精神,也體現了新中國外交的獨立自主原則和獨特風格。
所以說它是創新,因為按照一般國際慣例,兩國政府照會表示承認和建交意願後,即是建交開始。而新中國的談判建交,不只是一種形式,而是有著重要的內容。這在國際上並無先例,實乃新中國外交的一大創舉。新中國之所以採取這種特殊做法,並非有意標新立異。首先,它是國際法承認制度中的題中應有之義。所謂國際法上的承認,是指現存國家以一定方式對新國家或新政府的出現這一事實表示確認的一種政治和法律行為。對中華人民共和國的承認就屬於對新政府的承認。中國新民主主義革命的勝利,推翻了國民黨政府在全國的反動統治,成立了中華人民共和國中央人民政府。但它並未對中國這個國家法主體的存在產生任何影響。新中國的出現不過是對古老中國的延續而已。依據國家法的承認制度,承認一個新政府就是意味著承認該政府具有代表其國家的正式資格並表示願意與之建立或保持正常關係,就是斷絕與舊政府的一切政府間的官方關係。
其次,從當時的國際國內環境來看。當中華人民共和國中央人民政府宣告成立時,由於以美國為首的西方國家的干涉和庇護,國民黨政府還竊踞著臺灣,並有一些國家同它保持“外交關係”。在此情形下,如果按照一般國際慣例,只要兩個國家相互承認,便是彼此建交的開始,那很自然就會造成這樣一個事實:一些國家在同國民黨政府保持所謂“外交”關係的同時,又要求同新中國建立外交關係。這樣就會出現“兩個中國”的嚴重問題。談判建交可避免這類問題的發生。這是問題的一個方面。另一方面,一些國家保持與臺灣的官方關係,是對中國內政的干涉。因為無論從歷史和現實的角度來說,還是從《開羅宣言》等國際協議來說,臺灣都是中國的一個省。西方國家與臺灣保持官方關係,就是與中國的一個地方而不是與中國政府保持外交關係。這不符合國家法原則,也不符合聯合國憲章的要求。正是從國際法角度和中國現實出發,中國政府堅持,任何欲同中國建立外交關係的國家,都必須承認中華人民共和國中央人民政府是代表中國這個國際法主體的唯一合法政府,都必須斷絕同國民黨政府的“外交關係”。
對此,1952年4月,周恩來在一次我國駐外使節會議上的講話中，曾對談判建交制度這樣解釋道:“為了表示外交上的嚴肅性，我們又提出建交要經過談判的手續。我們要看看人家是不是真正願意在平等、互利和互相尊重領土主權的基礎上同我們建立外交關係。……對資本主義國家和原殖民地半殖民地國家,則不能不經過談判的手續,看一看它們是否接受我們的建交原則。我們不僅要聽它們的口頭表示,而且還要看它們的具體行動。”〔7〕
二、新中國談判建交制度的貫徹實施者
周恩來不僅是新中國談判建交制度的創立倡導者,而且又是這一制度的貫徹實施者。幾乎所有建交談判,都經過他策劃和指導,有的則由他親自主持。直到1975年6月30日,他患病住院期間,仍抱病在醫院會見泰國總理克立·巴莫及其主要隨行人員。第二天,在醫院同克立·巴莫總理簽署了中泰兩國建交公報。這是周恩來親自簽署的最後一份建交公報。〔8〕在與世界各國的建交過程中,他以高超的談判藝術,把原則的堅定性與策略的靈活性完美結合,從而同世界各國建立起了新型的平等的外交關係。
首先是與以蘇聯為首的各社會主義國家迅速建交。由於新中國成立前夕我國制定了“一邊倒”的外交方針,公開宣佈倒向社會主義陣營一邊。所以,新中國一成立,各社會主義國家都採取了鮮明的熱情支援的態度。它們最早宣佈承認中華人民共和國中央人民政府,在臺灣問題上與中國保持一致,因此與這些國家不存在建交上的原則問題。新中國與它們不經談判迅速建立了外交關係。
對於絕大多數民族獨立國家和資本主義國家則是先談判後建交。與社會主義國家不同,這些國家雖然也表示承認新中國,願意建交,但其中有些國家對國民黨集團的態度不明朗,有些國家仍支援國民黨集團或欲製造“兩個中國”。因此,中國政府堅持建交前必須派代表進行談判,經談判確認符合建交原則後,方可就建交日期和互換使節等問題進行磋商。對此,周恩來強調:“立場必須十分堅定,思想必須十分明確。”
新中國談判建交制度首次應用於中緬建交談判中。1949年12月16日,緬甸外長伊·蒙致電周恩來外長,表示承認新中國並表達了兩國建交的願望:“緬甸聯邦政府相信中國中央人民政府為中國人民所擁護,並因中緬兩國人民間的傳統友誼,茲決定承認中華人民共和國,並期望外交關係之建立與使節之交換。”〔9〕緬甸成為繼蘇聯東歐社會主義國家之後第一個承認新中國的非社會主義國家。緬甸是中國的鄰邦,又是亞洲新獨立的民族主義國家,因此,新中國領導人對與其建交高度重視。12月19日,當時正在蘇聯訪問的毛澤東致電國內主持工作的劉少奇:“緬甸政府要求建立外交關係問題,應覆電詢問該政府是否願意和國民黨斷絕外交關係。同時請該政府派一負責代表來北京商談建立中緬外交關係問題。依商談結果,再定建立外交關係。此種商談手續是完全必要的。對一切資本主義國家都應如此。”〔10〕再次明確重申了談判建交制度。根據毛澤東的指示精神,12月21日,周恩來覆電伊·蒙外長:“在貴國政府與中國國民黨反動派殘餘斷絕關係之後,中華人民共和國中央人民政府願在平等、互利及互相尊重領土主權的基礎上,建立中華人民共和國與緬甸聯邦之間的外交關係,並望貴國政府派遣代表前來北京就此問題進行談判。”〔11〕1950年1月18日,緬甸外長藻昆卓致函周恩來,告之緬甸政府已任命緬甸原駐南京使館一等秘書兼昆明總領事吳闢為緬方談判代表,負責與中國政府的建交談判事宜。1950年4月26日,遠在昆明的吳闢一行在我方協助下,克服路途遙遠等交通困難到達北京。隨即開始進行建交談判。由於中緬兩國的誠意,談判進展順利,很快達成建交協議。中緬於1950年6月8日建交。
此外,中國同巴基斯坦、印度、瑞典、丹麥、挪威、瑞士等國的建交談判也都進展順利,雙方很快達成了建交協議,互派了外交使節。
與此相反,與英國的建交談判卻經歷了複雜曲折的過程,歷時22年之久,真可謂是談判建交史上的“馬拉松”。這一過程自始至終是由周恩來親自主持和指導的,從中顯示出他堅持建交原則的堅定性和策略的靈活性。英國是最早承認新中國的西方國家之一。在中國政府的堅持下,英方接受了先談判後建交的程式。1950年3月初,雙方在北京開始了建交談判。但由於英國在承認新中國的問題上採取兩面態度,一方面表示願與中國建交,同時又在美國的壓力下不願接受中國提出的合理的建交條件,而我方堅持原則不讓步,結果中英談判擱淺。此後,經過朝鮮戰爭,直到1954年6月17日,考慮到英國政府在印度支那問題上採取了有別於美國的立場,並且接受了中國建交原則的一半內容,周恩來主張同它建立“半外交關係”,即相互建立代辦處,不設大使館。這是我國建交史上的一個創舉。它不僅使中英關係在堅持原則的基礎上向前邁進了一步,而且在兩大陣營尖銳對立的態勢下，在中國同西方大國之間開闢了一個外交渠道。正如周恩來所說:英國“承認新中國,同蔣介石斷絕了外交關係,但在聯合國又支援蔣介石,不承認新中國的地位。這不是完全承認新中國”〔12〕。“英國只同意我們建交原則的一半,我們就同它建立‘半建交關係'。”〔13〕
此後,中英關係進展緩慢。1958年2月25日,周恩來在接見英國工黨議員哈羅德·威爾遜,談到中英關係時坦誠地指出:“日內瓦會議後中英關係應該有所改善,但自從我同艾登先生談話後,快四年了,這種希望沒有達到。關鍵問題有四個:一、關於中國在聯合國代表權問題。我們並不要求英國政府保證恢復中國在聯合國中的席位。但英國政府既然承認了中國,就應該在聯合國支援印度提案,支援討論中國代表權問題,而不投票支援蔣介石。我曾同艾登先生說過，我們已交換了代辦,只要英國政府的態度同印度政府一樣,在聯合國中投票支援恢復中華人民共和國在聯合國的席位,驅逐蔣介石代表,那麼我們就可以互換大使。遺憾的是,這一點並未實現。二是臺灣問題。現在美國的政策是製造‘兩個中國'。美國知道不能長久不承認新中國的存在,因此企圖使臺灣成為一個獨立的單位,置於美國控制之下。美國今天還不便於正式出面製造‘兩個中國',因此它的做法是在幕後操縱,而要英國政府和日本政府中的一部分人出面造成這種局勢。製造‘兩個中國'不但新中國的政府和人民反對,臺灣人民和蔣介石也反對。所以,我告訴英國朋友們,如果英國幫助美國製造‘兩個中國',就會傷害中國人民的感情。我們絕不能同意讓中國進入安理會,同時讓蔣介石留在聯合國內。”〔14〕直到1971年,隨著國際形勢的變化以及新中國國際地位的不斷提高,英國終於改變了它對中國在聯合國合法席位的態度,並表示願意撤銷其設在臺灣淡水的領事館。鑑於英方已完全接受我們的建交條件,1972年3月13日,兩國將原“代辦級”外交關係升格為“大使級”外交關係。中國的建交原則終為英國政府所承認。
1964年1月27日,中法兩國政府發表聯合公報,宣佈建立大使級外交關係。法國成為西方大國中第一個同中國正式建立完全外交關係的國家。這是中國發展同西方資本主義國家關係的一個具有重要歷史意義的突破。正如1955年11月,周恩來在同法國議員代表團的談話中所預言的:“大家努力,中法建立外交關係就不會太晚。……具有光榮革命歷史的法國會走在美國前面,而且會走在英國前面。”〔15〕這一外交成就的取得，同樣是在周恩來親自主持下,貫徹談判建交制度的一個成功典範。
在建交談判中,中法雙方就如何處理法國與臺灣的“外交關係”問題出現分歧。法方希望中國不要堅持法國先與臺灣當局斷交,然後再建交的程式,而是採用中法先宣佈建交,然後法國再根據情況和臺灣斷交的辦法。考慮到法國在臺灣問題上採取與美國不同的態度,以及在當時國際形勢下同法國建交的重大意義,中國政府在堅持反對“兩個中國”的原則立場的同時,決定在程式問題上做出適當的讓步和靈活變通。於是，周恩來提出了積極的、有步驟的“直接建交”方案:“即在中法雙方就法國承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府並承擔相應的義務達成默契的情況下,採取中法先宣佈建交,然後法國按照同中國建交後形成的‘國際法客觀形勢',‘自然地'結束同臺灣的關係的方案。”〔16〕這種策略上的靈活,服從了當時國際鬥爭的戰略需要。結果是中法建交以後,臺灣當局被迫同法國斷交,同樣達到了中國所堅持的目標,從而最大也是最好地堅持了建交原則。
此外,中國還把亞非拉民族主義國家與一些蓄意製造“兩個中國”的西方國家區別對待。這些國家對中國友好,主張“一箇中國”,但由於種種客觀原因,它們在建交談判中一時還難以完全符合中國的建交條件。考慮到它們的處境,中國給予了一定的諒解。與撒哈拉以南的非洲國家剛果(布)的建交便是如此。剛果(布)獨立後,曾與國民黨臺灣當局“建交”。1963年“八月革命”後,新政府多次表示願與新中國建交。但由於各方面原因,剛果政府不願在建交公報中寫明同臺灣當局“斷交”和承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府的字句。體諒到剛果方面的處境,中國同意在建交公報中只提及兩國政府相互承認並建立大使級外交關係,但同時要求在負責建交談判的雙方代表互換的信件中,由剛果方面確認中華人民共和國政府是代表全體中國人民的唯一合法政府。建交公報發表的同時,信件也予以公佈,以換文的形式對公報進行了有力的補充和說明。雙方還口頭協議,自中剛(布)建交之日起,臺灣當局在剛果的代表即失去外交代表的資格,中剛(布)遂於1964年2月順利建交。
之後的中美關係的解凍以及具有歷史意義的《上海公報》的達成,中日建交聯合宣告的發表及中日關係正常化,無不是在周恩來親自指導下,堅持建交原則並靈活運用策略的集中體現。
三、建立了新中國新型的外交模式
透過回顧周恩來所指導和親自主持的建立正常外交關係的歷程,可以看出,周恩來對新中國談判建交制度的制定與實施,是獨立自主精神在建交問題上的貫徹,樹立了嚴格的建交規範,建立了新中國新型的外交模式,徹底劃清了與舊中國屈辱外交的界限,維護了國家統一,捍衛了國家的獨立、主權和民族尊嚴。
中國自鴉片戰爭以來備受帝國主義的欺凌與壓迫,國家主權喪失殆盡,成為一個半殖民地國家,造成了國際關係中從未有過的不正常現象。1949年新中國成立後,由於美國等採取了支援蔣介石集團的錯誤做法,不斷製造“兩個中國”的謬論,使新中國的獨立自主外交難以全面實施。在這樣的歷史條件下,由於周恩來等新中國領導人的努力,制定了談判建交制度,並把原則堅定性與策略靈活性有機結合運用於建交談判中,既堅持反對“兩個中國”的原則立場,維護了國家統一,又不失時機地與世界各國建立起平等的外交關係。“到1976年1月8日周恩來同志逝世,我國已同世界上107個國家建立了外交關係。中國外交進入全面走向世界舞臺的新階段。”〔17〕
如今,雖然中國和世界上絕大多數國家都建立了外交關係,但周恩來建立的談判建交制度始終堅持著,已被世界大多數國家所承認,至今仍然是中國同其他國家建立外交關係的重要前提。
總之,作為新中國獨立自主外交的一項重要的開創性實踐,談判建交制度成為新中國擺脫屈辱外交、維護國家統一、捍衛民族平等和尊嚴的重要標誌和舉措。新中國外交從創立走向輝煌的70多年曆程已經反覆證明,這一制度是非常必要的,是新中國新型外交模式的重要原則和內容。在祖國實現統一之前,上述建交原則始終適用。而周恩來在建交談判中所體現出的高超的外交藝術至今仍給人們以有益的啟迪。
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(作者：郭偉偉，中共中央黨史和文獻研究院研究員)
(來源：《毛澤東思想研究》)
