“鷹派”搶風頭，國務院靠邊站？中美影片峰會的美方團隊很有講究

文/馮虛

北京時間2021年11月16日上午，中國國家主席習近平同美國總統拜登舉行影片會晤。對於這場持續了三個半小時的會晤，外交部副部長謝鋒在參加完會晤後接受媒體採訪時表示，會晤超過了原定時間，雙方圍繞中美關係戰略性、全域性性、根本性的問題，各自發展議程與內外政策，以及共同關心的國際地區問題廣泛交換了意見。會晤是坦誠、深入、建設性和富有成效的。

“我們認為，在當前形勢下，兩國元首把舵引航對中美關係發展至關重要。這次會晤為今後一個時期中美關係發展指明瞭方向、注入了新的動力。”謝鋒說。

此次影片會晤雙方均採用“1+5”方式。中方陪同出席影片會晤的是中共中央辦公廳主任丁薛祥、國務院副總理劉鶴、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、國務委員兼外交部長王毅、外交部副部長謝鋒。美方對等參加的是國務卿布林肯、總統國家安全事務助理沙利文、財政部長耶倫、總統國家安全事務副助理坎貝爾、國家安全委員會中國事務高階主任羅森伯格。

粗看這份名單，熟悉中美關係的人就會生出很多疑問：為什麼來自白宮國家安全委員會而非國務院的代表佔據了主要席位？基於對等原則，當中國外交部副部長謝鋒出席會晤時，今年7月與他在天津會晤的美國常務副國務卿舍曼為何沒有出現？羅森伯格作為國家安全委員會三名中國事務主任之一，向坎貝爾彙報，級別遠低於其他出席者，而與她級別相當的美方官員不少，為何她得以坐上談判桌？

要解釋上述種種疑問，需要充分了解本次會晤的性質及拜登對華政策團隊的結構。

布林肯、沙利文

為什麼美國國務院“靠邊站”？

除了財政部長耶倫因今年兩度與劉鶴通話而進入代表團之外，本次美方代表團的構成，與拜登對華政策團隊的結構相近。表面上，拜登對華政策團隊分為國務院和國家安全委員會兩個系統。

國務院內，常務副國務卿舍曼全面協助布林肯管理外交事務，其中包括中國事務。2021年7月，舍曼前往天津和中國外交部分副部長謝鋒舉行了會晤。舍曼之下，是剛得到任命的東亞及太平洋事務助理國務卿克里滕布林克，東亞及太平洋事務副助理國務卿樸正鉉，以及中國政策協調員哈特、中國政策高階顧問拉普-胡珀等人。

國家安全委員會中，被稱為“印太沙皇”的坎貝爾擔任本屆政府新設的印太事務協調員，直接向總統國家安全事務助理沙利文匯報。早在2009年，坎貝爾就出任過國務院分管東亞事務的助理國務卿，主持制訂了奧巴馬政府時期著名的“亞太再平衡”戰略。此後，坎貝爾投身智庫和私營企業，直到拜登競選總統時，在老上司沙利文、布林肯的遊說下回歸政壇。坎貝爾的職位名為“協調員”，實質上是國家安全委員會內僅次於沙利文的對華政策“二號人物”。國家安全委員會的中國事務高階主任羅森伯格和兩位中國事務主任多西、格維茲都向坎貝爾彙報。

傳統上，國務院和國家安全委員會有不同的分工，即國務卿的地位通常略高於總統國家安全事務助理，是外交政策團隊事實上的一把手；而總統國家安全事務助理的權力主要體現在可以進行跨政府部門、跨軍政及情報機關的協調，並負責與總統直接相關的元首外交工作。

早在今年10月沙利文與楊潔篪在蘇黎世會晤、落實中美元首通話成果時，《聯合早報》就撰文指出，國家安全委員會這種廣泛協調、參與元首外交的職能，使其更適合執行兩國關係陷入低谷時的管控分歧、避免擦槍走火、重建互信的任務；而國務院則負責更常規的外交對話。

事實證明，在中美兩國元首9月通話後，是由楊潔篪和沙利文在瑞士蘇黎世先進行磋商，落實通話成果。美方對蘇黎世會晤非常滿意，稱之為今年以來中美高層對話的“模範”。而接近中美元首影片會晤時，則是由國務卿布林肯出面和中國國務委員兼外長王毅會談，就更具體的問題深入交換意見。

兩邊團隊的人員身份也展現出這一特徵。美國國務院系統的對華團隊中，舍曼還需要負責全球其他地區事務。11月15日，她已經安排了會見德國國務部長及以色列副外長的行程。曾任駐越南大使的克里滕布林克長期以來主要關注“南海航行自由”問題，中情局情報官出身的樸正鉉負責推進朝鮮半島事務，而哈特負責協調的是中美經貿、能源和環境合作事宜。無論是考慮本次會晤的主要議題，還是中方官員的對等性，他們都不適合出席。

坎貝爾

羅森伯格

為何非高層官員羅森伯格脫穎而出？

與美國國務院不同，美國國家安全委員會坎貝爾手下的三名中國事務主任，均以能處理廣泛的涉華議題而著稱。羅森伯格近年來主要撰寫中國“對民主世界的威脅”相關的報告和論文，但早在奧巴馬政府時期，她就是白宮國家安全委員會的中國及韓國事務主任。

至於另兩位主任，前布魯金斯學會高階研究員拉什·多西的學術方向就是“大戰略”。他進入白宮時，美國媒體就指出，與絕大多數中國研究者聚焦於具體事務不同，多西“更廣泛地關注美中之間的地區和全球關係，而不是專注於某一領域”。另一位中國事務主任格維茲此前是哥倫比亞大學和哈佛大學中國史專業的“明星講師”，被稱讚“能將對中國近現代史的深入理解貫徹於其政策分析中”，容易讓人想到著名的知華派駐華大使洪博培。

坐擁三位有“大格局”的分析專家，坎貝爾在拜登對華政策團隊中確實無愧“沙皇”的綽號。事實上，國務院內有較廣戰略眼光的政策規劃部中國政策高階顧問拉普-胡珀也是坎貝爾帶出來的“徒弟”，兩人人曾在《外交事務》等權威期刊共同發表文章。而國家安全委員會的三名中國事務主任，則都是坎貝爾長期的合作者與下屬。坎貝爾擔任亞洲集團執行長時，多西就是他的顧問。

不過，這些坎貝爾熟悉的專家，此前從未進入過白宮甚至政府工作，只有拉普-胡珀在希拉里失敗的總統選舉期間擔任過外交政策團隊成員。而中國事務高階主任羅森伯格憑藉奧巴馬政府時期對華工作的經驗，遠遠超過了這些級別相近的同僚。

分析人士還認為，羅森伯格得以作為美方代表出席元首線上會晤，也是因為在同級別的“大戰略”官員中，她的思想最接近偏鷹派的坎貝爾。多西從戰略角度出發，一直支援中美“接觸說”，而格維茲近期也公開表示，中美之間有共同利益，“必須共同應對氣候變化、新冠疫情、核擴散等深刻挑戰，沒有協調和聯合就無法應對這些挑戰”。

相比之下，羅森伯格也最為激進。值得注意的是，2018年前，她發表的文章主要針對“俄羅斯干預美國選舉”，進而引申到對俄羅斯的全面遏制。但在中國問題上升為華盛頓最熱門的話題後，羅森伯格又重拾自己在奧巴馬政府時期的專業，卻不復當時相對溫和、理性的對華觀。她甚至說，中國人“完全是俄羅斯人”。對於一個極端憎惡俄羅斯的人來說，這是最狠的攻擊了。進入白宮後，她則以拜登的中國事務顧問的身份大談“努力擴大臺灣國際空間，推動臺灣參與國際機構”。

最終，同等資歷的官員中最為資深又最為鷹派的羅森伯格得以和布林肯、沙利文、坎貝爾一起坐在拜登身旁。但她可能有所失望的是，拜登在發言中向中方再次確認堅持一箇中國原則，遵守三個聯合公報。而一些美國鷹派在這次會晤前還散佈言論稱，三個聯合公報是無需遵守的。

拜登

由“鷹派”有限迴歸“接觸派”？

被打上“鷹派”標籤的坎貝爾以及美國國家安全委員會，會一直主導著拜登的對華政策團隊嗎？未必。首先，坎貝爾主張的整體強硬的對華政策，與拜登在元首會晤中與中方達成的共識不符。中方一再強調美方有些人“以臺製中”，就點出了坎貝爾的立場。

另一方面，在拜登對華政策團隊中地位不輸坎貝爾的哈佛大學教授、前副國務卿尼古拉斯·伯恩斯即將正式就任美國駐華大使。自去年10月特朗普任命的布蘭斯塔德大使回國後美方始終未派大使的情況，至此也會結束。考慮到伯恩斯的地位，分析人士認為他將擴大美國駐華大使館在拜登對華決策中的重要性，這也意味著國務院與國家安全委員會的力量將更加平衡。

最後也是最重要的是，這次會晤不僅是坦誠的、建設性的，更是實質性的、成果豐碩的。中美元首提及了兩國在經濟、能源、兩軍、執法、教育、科技、網路、環保、地方等諸多領域存在廣泛共同利益，應該互通有無、取長補短，做大中美合作的“蛋糕”。中美可以利用兩國外交安全、經貿財金、氣候變化團隊等對話渠道和機制平臺，推動務實合作，解決具體問題。

這意味著雙方將恢復奧巴馬時期中美多層次、全方位展開雙邊對話、建立對話機制的努力。雖然國家安全委員會將負責協調美國各部門對接中國，但等兩國的對話機制暢通，絕大多數問題完全可以透過一般外交渠道解決了。

即使坎貝爾、羅森伯格等“鷹派”依然活躍於白宮，外界也不必過度擔心。這些原奧巴馬政府的“舊人”，在過去四年從“接觸派”走向“鷹派”，為的是主動適應華盛頓“遏制中國”的總體氛圍。一些與他們熟識的學者，始終不相信他們真的迅速轉變了個人觀點。如今，隨著拜登本人在對華政策上走向更實用主義的道路，他身邊的“鷹派”是否會有限迴歸“接觸派”，也未可知。

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