作者|席加省 資深國資國企研究專家
擁有17年以上的國企改革、管理諮詢經驗、企業高階管理工作經驗，常年活躍在國企改革一線，深度服務客戶超過100家，執行諮詢專案超過150個
在嚴監管政策下，城投公司以政府信用、財政兜底為核心的傳統融資模式已經走到了盡頭。傳統融資模式下，城投公司跟地方政府政企不分，承擔替政府融資的職能，地方政府對城投公司債務提供隱性擔保，為地方政府帶來了巨大的潛在債務風險，從而引起了廣泛的關注。
更重要的是，在嚴監管政策下，金融機構對城投公司的融資業務越來越謹慎，對城投債的要求也越來越高，城投公司債務負擔過重，資本性投入不足，資產負債率增長較快，並且專案經營缺少現金收入，繼續增加債務難度很大，很多城投公司觸碰到融資天花板，陷入到借新還舊的迴圈中，無力支撐越來越大的新專案融資需求。
但地方政府對的期望很高，絕不會容忍失去融資能力的城投公司存在。因此，很多地方政府推動城投公司進行平臺轉型、市場化發展，以提高資產規模、改善資產結構，降低資產負債率，重塑業務佈局，增強經營效益、期望打破融資天花板。
很多城投公司轉型陷入歷史債務包袱之中，總是想辦法處理存量債務。但實際上，沒有融資能力、沒有經營能力，簡單說沒有錢，存量債務不可能解決。因此，化解和償還存量債務必須要本著“增量調節存量”、“以時間換規模”的原則，逐步消化。
金融機構對城投公司的融資業務越來越謹慎
顯而易見，融資才是關鍵。平臺公司轉型升級，要以市場化方式重塑政企關係，要做好戰略規劃、重組整合、四資（資源、資產、資本、資金）注入、現代企業制度建設。但這一切的核心和出發點，都是圍繞著城投公司的融資模式展開的。簡單說，城投公司市場化轉型升級的出發點和立足點都應該是將傳統的以政府信用為基礎的融投資模式轉型為市場化的以企業信用為基礎的融投資模式。
01
城投公司的三大戰略責任
城投公司體現誰的意志，應該維護誰的根本利益？這是一個根本性的問題，也是所有城投公司都必須要思考的。
顯然，從法律上講，城投公司的股東是地方政府（或地方政府授權的國資監管機構）。因此，城投公司必須要維護出資人的利益，地方政府按照《公司法》及相關法律法規依法行使股東權利、維護股東利益。從發展上來說，城投公司生存發展所需要的資源、資本等都來自於地方政府。
從上面的分析就可以清晰地看出，城投公司的發展離不開地方政府，雖然城投公司有客戶、供應商、管理層、職工等利益相關方，但地方政府才是最大的利益相關方。
那麼，地方政府的訴求是什麼呢？或者說地方政府希望城投公司為出資人創造什麼價值？更多的收入？更高的利潤？更好的國有資產保值增值能力？
一條紅線就是不能增加隱性債務。所以城投公司一定要從政府的信用背書轉移到城投公司的自身保障能力上來。在有效防範地方政府隱性債務和金融風險的同時，完成地方政府的融資投資任務，實現市場化的平衡，達到“借的來、還得上”和無負擔發展的效果。
當然，更重要的是，城投公司要承擔起對地方政府的責任。城投必須要承擔三大責任：政治責任、社會責任、經濟責任。在這塊我們得記住，城投公司不是一般的國有企業，而是特定功能的國有企業。它的特定功能是實現地方政府在城市發展、產業發展上的開發建設、運營服務需求，主要是透過城投公司的融資、投資來實現。
而顯然，地方政府是不會算小賬，而是算大賬的，不會拘泥於一家企業的經營得失，而是看整個區域經濟社會的可持續、協調發展。從這個意義上說，地方政府衡量城投公司是否有價值，不僅從企業本身看，還會從企業給區域經濟創造的價值（如GDP提升、城市公共服務水平提升、營商環境改善等）。因此，地方政府在城投公司的政治責任、社會責任、經濟責任中更強調政治責任，就是城投公司必須要無條件圍繞區域經濟社會發展謀篇佈局，貫徹地方政府的意志與戰略部署。也正因為要承擔政治責任、社會責任，城投公司必須要承擔經濟責任。簡單說就是：沒有物質基礎，拿什麼去拯救地球？
02
城投公司的“1+4”功能
所以講經濟責任，城投公司就必須要有功能。從地方政府對城投公司的需求來說，地方政府是要城投公司承擔“1+4”的複合功能。
所謂的“1”是指融資功能。
對城投公司來說，融資功能始終是城投公司的首要功能，融資能力強弱是判斷城投公司價值高低的標尺。怎麼融資？顯然地方政府是不能背書了，必須要以企業信用為基礎來增信、拓展融資渠道、增強融資能力。因此，城投公司的融資是必須要市場化的，要考慮融資金額、融資結構、融資成本、融資風險以及融資的使用等各種要素，將融資做成專業的事，從以銀行貸款的間接融資為主不斷最佳化，增加直接融資的比例。直接融資要從債券融資為主逐步增加股權融資的比例，加快進入多層次資本市場。
所謂的“4”是4個專業的投資領域。城市投資建設、產業投資孵化、招商引資、鄉村振興及城鄉融合。顯然，地方政府更需要的不是單一的城市基礎設施投資建設商，而是以產城融合、城鄉融合為目標的多維度、多功能的城投公司。
第一，新型城鎮化投資運營商。城投公司根植於區域的城市建設與運營，承擔城市基礎設施建設、城市資源運營、片區開發建設、棚戶區改造、園區開發建設運營、標準化廠房建設等工作。這是地方政府天然要求城投公司具備的功能。這個領域城投公司可以平衡公益性業務和市場化業務，在承擔大量公益性專案的同時謀劃專案、包裝專案，在基礎配套建設、一級土地整理、商住地產、產業地產等領域獲得收益。同時，作為新型城鎮化投資運營商，城投公司要立足片區開發，綜合承擔城市更新工作，引入社會資本，充分發揮自身的優勢加快發展。
第二，特色產業投資服務商。城投公司圍繞區域重點產業，充分發揮國有企業的引領作用，聚集資本、技術、人才等全要素，對區域的產業進行招商、投資、運營，創造良好的營商環境，助力產業要素聚合與產業鏈打造。切記，投資服務不是直接上手去做。城投公司不具備直接經營實體企業的機制、人才、經驗、產業資源等優勢，因此不要做實體化經營，直接操盤，而應該以資本為手段做創業投資與孵化。要發揮國有資本的引領與帶動作用，堅持市場化運作，透過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業聚集和轉型升級。
第三，招商引資平臺。城投公司透過市場化模式推動產業聚集，打造完善的產業鏈、供應鏈，透過提供資訊化、財務、諮詢、人力資源等各項高水平服務，保障入駐企業的順利持續經營。顯然 ，城投公司不僅要在基礎設施、產業園區、標準化廠房等硬體上下功夫，還要在招商引資、產業匯入、人才培引、效率提升等服務於營商軟環境建設軟體上下功夫，並按照地方政府的產業政策與招商引資政策，與地方政府招商部門配合，承擔招商引資任務。
第四，與城鄉融合發展的平臺。強化城投公司在鄉村振興中的社會責任與市場主體的作用，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，積極推動涉農專案落地、特色農業產業發展。尤其是城投公司在基礎設施建設、產業專案謀劃落地、城鄉融合發展上抓機遇，以市場化方式推動鄉村振興與城鄉融合發展。
湖北宜昌市夷陵區鄉村振興服務中心掛牌
03
以金融投資模式為核心重構城投公司的經營結構
顯然，城投公司的市場化融資模式不是憑空而來的，不是靠政府背書而來的，而是以經營結構的重構，經營效益、效率提升為核心而重塑打造的。因此，城投公司推動平臺公司轉型和市場化發展的核心也就是：打造市場化的投資模式，推動資源資產化、資產資本化、資本證券化，從而打造資源——資產——資本——資金的良性迴圈。
為此，城投公司在推動資產、業務重組整合時要切記不能攤大餅，為規模而重組、為暫時的現金流而重組，而應該著眼於短期結構改善與長期經營效益的可持續為目標，紮實推動重組整合，不盲目做業務增項，不盲目將沒有經營價值的資產裝進來。
因此，城投公司在充分考慮隱性債務對融資能力影響的前提下，要集中全力推動城投公司增信，做大資產與收入 對平臺公司進行四資注入（資產、資本、資源、資金），特別是注土地、注特許經營權、注資產、注股權，在不違規的情況下，把區域最優質的經營性資產都往裡注，把賬面資產做大、把並表收入做大。
要給予平臺公司合理收益，為城投公司成長奠定基礎。在針對城投公司的代建費用、投資回報、特許經營收入等方面，在遵循市場化規律的前提下，給予平臺公司更好的收益來源，支撐平臺公司實現更高的利潤，以此形成的利稅也將在政府報表中得以展現。
城投公司要特別注意現金流問題。要注意經營收入與現金流應該匹配，避免有收入沒有收入資金的情況、公司經營有利潤但沒現金流的情況。要避免應收款虛高。要減少向其他單位（無股權關係）直接資金輸送，改善經營性現金淨流量。
公益類與市場類業務必須要平衡。要策劃產業平衡專案，實現城投公司的造血和自我成長。平臺公司應主動策劃產業專案來實現自我造血。即：以基建+資源補償（可變現資源、土地、地產、資源產業等）的資源平衡方式策劃投資專案，實現資產與收入的進一步提升，同步獲得收益；圍繞主導產業規劃進行產業的先期孵化和培育，探索特色產業+融合發展的模式，在取得市場化收益的同時，履行產業引導功能，帶動區域產業發展。
