作者：朱穎 胡愔子

2020年12月12日，在氣候雄心峰會提出到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65％以上，非化石能源資源佔一次能源消費比重將達到25％左右，森林蓄積量比2005年增加60億立方米，風能、太陽能發電量將達到12億千瓦以上的宏偉目標。作為實現“雙碳”戰略目標的重要力量，近年來，我國新能源專案的開發建設正在火熱開展，新增裝機容量正在高速增長。2012年我國新能源的累計裝機容量僅為不足6500萬千瓦，截至2020年底，新能源發電累計裝機容量已達到9.34億千瓦。

隨著“雙碳”戰略的深入，大量新能源專案正在中國大地上廣泛鋪開，從西北的戈壁荒灘到東南的魚塘水面，從內陸高原的山地、林地和草地到沿海的灘塗和海面，新能源專案正在改變中國的能源結構。在新能源專案開發熱火朝天的時候，專案開發的合規性就更值得專案投資方、開發方、建設者和監管部門的關注。只有在新能源專案開發的過程中，依法合規進行開發，才能讓新能源專案真正造福人類，真正助力“雙碳”戰略目標的實現。針對新能源專案的流程和合規要點，筆者透過本文，以地面光伏專案為例，結合開發流程對其合規要點進行分析，以便與讀者做進一步探討。

一.地面光伏電站開發流程概述

地面光伏電站的開發流程通常包括以下幾個階段：1. 前期準備階段；2. 前期手續辦理階段；3. 專案施工階段；4. 竣工階段。

1. 前期準備階段

在該階段，開發方需要初步選定專案建設地點，瞭解專案建設地點的基本情況，包括擬使用土地的面積、性質、地類、是否壓覆文物，是否壓覆重要礦藏，地塊本身條件是否能夠滿足專案建設，是否涉及拆遷、移樹移墳等事項，送出線路走向和距離等。上述資訊，開發方可透過實地踏勘，前往自然資源局、林業局、能源局、電網公司等有關部門進行核實等方式來取得和驗證。在對專案擬建設地點進行踏勘，並認定專案具有可行性後，開發方應編制可行性研究報告等檔案，為前期手續辦理階段做好準備。

2. 前期手續辦理階段

在前期手續辦理階段，開發方需要取得專案備案、建設指標和電網關於接入和消納的初步意見，並著手辦理專案開工前應當取得的各項手續。各地對於前期手續的要求可能存在差異，開發方應與當地有關部門溝通，明確所需辦理的各項手續。以下是專案開工前通常需要取得的部分手續清單：

在辦理前期手續的同時，開發方還需要取得專案建設的開工許可，其中部分前期手續，如土地預審意見、選址意見書、使用林地/草原稽核審批檔案是辦理開工許可的前置步驟。在取得專案備案和建設指標後，開發方還應與專案用地的所有權人簽訂土地租賃協議或其他取得土地使用權的檔案。

通常而言，專案在取得建築工程施工許可證後方可開工建設。對於在非建設用地上進行開發建設的地面光伏專案，取得建築工程施工許可證，主要需要完成下列步驟：(1)土地利用調規（如需）；(2)用地預審和專案選址；(3)專案用地申請；(4)農用地轉建設用地審批；(5)土地徵收；(6)建設用地的出讓/劃撥；(7)取得建設用地規劃許可證；(8)取得建設用地權屬證書；(9)取得建設工程規劃許可證；(10)取得建築工程施工許可證。

實踐中，很多專案在存在前期手續缺失或未取得建築工程施工許可證的情況下，即已經開工，構成“未批先建”的不合規情形，專案後期補辦施工許可證，往往需要面臨先罰後補甚至無法補辦的情形。

3. 專案施工階段

在取得建築工程施工許可證後，專案即可開工建設。在專案建設的過程中，開發方應敦促EPC（Engineering Procurement Construction，“EPC”）方和專案實際施工方確保專案建設的各項要求複合環評報告、水土保持報告、土地複合利用方案中確定的各項要求進行建設，同時建設安全生產和職業病防護設施。如送出線路也由開發方建設，則開發方也應根據送出線路核准、環評報告、水土保持報告等檔案確定的要求，建設送出線路。

此外需要注意的是，如果專案土地涉及耕地佔用稅，開發方實際佔用土地後，即應繳納耕地佔用稅。

4. 竣工階段

專案建成併網及竣工階段，開發方應取得相應的質檢和竣工驗收手續，包括但不限於電力工程質量監督站出具的質檢檔案、環保驗收、水保驗收、職業病防護設施驗收、安全設施驗收、消防驗收及竣工驗收備案，否則專案公司可能會遭到行政處罰。

二.地面光伏電站開發過程中的合規重點

根據筆者在實務中遇到的專案情況，地面光伏電站開發的過程中，最容易出現不合規情形的，有兩類問題，一是專案用地，二是前期手續缺失。

1. 專案用地

這是新能源專案開發過程中，開發方最為關注的問題，也是可能對新能源專案造成顛覆性影響的問題。尤其是不同地類，對於建設地面光伏專案存在不同的限制和要求，需要開發方特別關注。

(1) 基本農田

根據《支援光伏扶貧和規範光伏發電產業用地的意見》（國土資規[2017]8號，以下簡稱“8號文”）的規定，“禁止以任何方式佔用永久基本農田。”故基本農田是地面光伏專案建設的紅線。 雖然可以透過調規等方式，將基本農田調整出項目建設用地的範圍，但是其程式繁瑣，所需時間和最終結果均難以控制。因此，開發方一旦發現專案用地可能佔用基本農田，應提前修改專案選址，否則專案用地風險極大。

(2) 一般農用地

根據“8號文”和《關於支援新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”）的規定，如地面光伏專案不是光伏複合型專案，建設佔用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理，即光伏陣列和升壓站用地均需轉為建設用地，方可實施專案建設。

根據“8號文”的規定，“光伏複合專案用地中按農用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應當依法辦理建設用地審批手續”。因此，屬於光伏複合專案的地面光伏專案，可以透過租賃的方式取得光伏陣列用地，而無需辦理建設用地審批手續，但升壓站、箱變、樁基等永久佔地部分，仍需轉為建設用地方可建設。

鑑於地面光伏專案佔地面積較大，將農用地全面積轉為建設用地往往比較困難，故開發方在選址時發現專案建設將佔用農用地的，應以光伏複合專案的方式進行專案開發。

(3) 未利用地

根據“5號文”的規定，“光伏、風力發電等專案使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不佔壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標註，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對專案永久性建築用地部分，應依法按建設用地辦理手續。”

根據“8號文”的規定，光伏發電站專案用地中按未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應當依法辦理建設用地審批手續。

在地面光伏專案建設過程中，光伏陣列用地，除樁基和箱變用地外，通常無需進行地面硬化，或佔壓土地或改變地表形態。因此，地面光伏電站透過租賃方式取得未利用地作為光伏陣列用地是可行的。但是升壓站、箱變、樁基等永久佔地部分，需要根據前述取得建築工程施工許可證過程中的有關步驟，將土地轉為建設用地方可進行建設。

(4) 林地

根據《森林法》《森林法實施條例》等相關規定，建設專案涉及林地的，則應先行取得自然資源部門（林業）核發的使用林地稽核同意書，之後再向國土部門提出用地申請。未辦理林地批覆則擅自佔用林地的，不僅可能遭受行政處罰，還可能導致刑事責任。

根據《關於光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號，以下簡稱“153號文”），“光伏電站的電池元件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、採伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高於30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高於50%的灌木林地”。此外，“對於森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應採用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質”。“採用“林光互補”用地模式的，電池元件陣列在施工期按臨時佔用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，透過租賃等方式使用林地。”

根據上述規定，對於需佔用林地的專案，如無法採用“林光互補”模式，則全面積轉為建設用地，實踐中林地全面積轉建設用地的難度往往較大。因此，開發方在選址時發現專案建設將佔用林地的，應以“林光互補”的方式進行專案開發，或者在專案設計的過程中，繞開林地。

(5) 草原

與林地類似，根據《草原法》《草原徵佔用稽核審批管理規範》等相關規定，開發方應先行經過草原行政主管部門稽核，並取得稽核同意書，之後再向國土部門提出用地申請，否則可能遭受行政處罰，還可能導致刑事責任。

不同於林地，對於光伏陣列佔用草原的情況，並無類似153號文的明確規定，但根據筆者的實務經驗，開發方應對佔用草原辦理草原徵佔用稽核手續，否則可能導致合規性的瑕疵。

(6) 其他特殊地類

根據《溼地保護管理規定》，“建設專案應當不佔或者少佔溼地，經批准確需徵收、佔用溼地並轉為其他用途的，用地單位應當按照‘先補後佔、佔補平衡’的原則，依法辦理相關手續。”實踐中，如何進行“先補後佔；佔補平衡”，各地缺少的統一的標準和實施細則，從而影響專案進度。故涉及溼地的專案，開發方應與當地的溼地主管部門提前溝通，尋找適當的解決途徑，否則應調整專案選址。

根據“153號文”的規定，“各類自然保護區、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為光伏電站禁止建設區域”。

針對敏感的特殊地類，開發方與當地主管部門提前溝通，論證專案建設的風險和障礙，合理設定應對方案。

2. 前期手續缺失

新能源專案前期手續中的部分手續與土地問題也密切相關，如使用林地的稽核檔案、使用草原的稽核檔案、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建築工程施工許可證。如果土地的合規性可以得到保障，則前期手續中土地相關手續的取得出現實質性障礙的機率也將大大降低。

除與土地相關的手續外，還有部分重要前期手續的缺失可能對專案建設和運營造成重大影響。

(1) 環境影響評價批覆

根據《環境保護法》和《環境影響評價法》的規定，建設單位未依法提交建設專案環境影響評價檔案或者環境影響評價檔案未經批准，擅自開工建設的，可能遭到責令停止建設，處以罰款，責令恢復原狀等行政處罰。因此，開發方未取得環境影響評價批覆而擅自開工建設，可能導致專案被拆除。

此外需要注意的是，110KV以上升壓站需要進行電磁環境影響評價。實踐中，部分專案雖然完成了環境影響評價並取得批覆，但是該環境影響評價中並未包括關於升壓站電磁環境影響評價，也未就升壓站單獨進行電磁環境影響評價，從而導致專案環境影響評價手續存在瑕疵。

(2) 水土保持方案批覆

根據《水土保持法》的規定，依法應當編制水土保持方案的生產建設專案，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經批准而開工建設的，可能遭到責令停止違法行為，罰款等行政處罰。因此，開發方未取得水土保持方案批覆而擅自開工建設，可能導致專案的停工停產。

(3) 洪水影響評價報告批覆

根據《防洪法》，“在洪泛區、蓄滯洪區內建設非防洪建設專案，應當就洪水對建設專案可能產生的影響和建設專案對防洪可能產生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防禦措施。洪水影響評價報告未經有關水行政主管部門審查批准的，建設單位不得開工建設。”在洪泛區、蓄滯洪區內建設非防洪建設專案，未編制洪水影響評價報告或者洪水影響評價報告未經審查批准開工建設的，可能遭到責令限期改正、罰款等行政處罰。因此，對於需要辦理洪水影響評價報告的專案，應當及時完成洪水影響評價報告並取得批覆，否則專案建設可能受到阻礙。

三.結語

隨著“雙碳”戰略的深入貫徹，光伏、風電等新能源專案開發建設規模將日漸擴大，而新能源專案開發過程中的合規性關乎新能源專案的成敗存亡，對於新能源專案全生命週期的運營和收益都有著重大影響。因此，開發方在新能源專案開發過程中對重大合規問題，儘早排查合規性風險，妥善設計開發方案，落實各項合規手續，確保專案開發過程中的合規性，為新能源專案的長期健康發展打下良好基礎。

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新能源專案開發流程中的合規關注要點——以地面光伏電站為例