蘇躍江、胡鬱蔥等 公共交通資訊

公共交通服務具有公益性和社會性雙重屬性，國家層面相關檔案均要求保障其服務的公益屬性，建立公共交通領域政府購買服務機制，合理界定補貼補償範圍，給予適當的補貼補償。在國家、省各級政策的指導下，各城市均實行低票價政策，隨著人工、燃料、折舊成本的剛性上漲，公共汽車成本與票價倒掛越來越嚴重。為維持公共汽車行業平穩執行，各城市均建立了公共汽車運營管理模式和補貼機制。

然而，由於公共汽車服務的公益性特徵，目前中國多數城市的運營管理模式和補貼機制方向不明晰，政府與企業的責任界限不清晰，導致兩種情況：一是政府給予補貼低、公共汽車服務質量較差，市民投訴多、滿意度低；二是補貼額逐年增加，地方政府財政負擔越來越大，但公共汽車服務質量提升有限。

因此，亟須選擇科學、合理的運營管理模式和補貼機制，加強政府對公共汽車企業發展的宏觀調控，釐清政府與企業的責任界限，引導企業增收節支、降本增效，提高財政補貼資金的使用效率。

一、運營管理模式的內涵

1、運營管理模式分類

公共汽車行業運營管理模式可分為公共壟斷、放松管制和競爭招標三類。公共壟斷模式是政府進行線路設定、價格管制、兜底經營成本等，服務由政府下屬企業提供。其優點是能夠體現社會公平性、公益性且有效實現資源整合，缺點是壟斷企業效率低、政企部分效益差、政府資金壓力大。中國主要城市在改革開放之前多數採取公共壟斷的公共汽車管理模式，這一階段公共汽車公司的投資、運營支出和收入由政府所屬的單位負責。

放松管制模式是政府解除准入、價格管制，呈現自由競爭的狀態，強調市場競爭。其優點是提高運營效率、減少支出，缺點是爭搶客源、惡性競爭、公共汽車服務質量差，並且票價上漲幅度明顯，公益性難以體現。這種模式的主要實施城市為中國香港。

競爭招標是介於公共壟斷和放松管制之間的管理模式，指公共汽車運營公司按照政府機構制定的標準，透過競爭性招標，在一定時期內獲得提供公共交通服務的權利，其特點是整合公共壟斷模式的社會公平和放松管制模式財政負擔小、競爭高效的優點。競爭性招標按照票款收入歸屬分為總成本合約和特許經營兩種模式。總成本合約模式票款收入歸屬政府，政府指定公共汽車線路服務要求，企業按照競標報價模式獲取經營權，目前實施的主要城市及區域有佛山市順德區、南海區、禪城區、山水區，廣州市增城區以及惠州市等。其優點是按政府制定的線路方案、發車間隔要求運營，有效提高公共汽車覆蓋，體現服務公平性；企業無收入風險，專注提升公共汽車服務，形成良性的服務競爭機制，公共汽車服務水平顯著提升。其缺點是政府承擔一定的收入風險，並且對規模較大的城市管理難度大。特許經營模式票款收入歸屬企業，分線路或分割槽域，按企業上繳最多或補貼最少競爭性招標，服務考核納入補貼調整因素，目前實施的主要城市為上海、廣州、深圳等。其優點是企業關心票款收入、增強企業對市場需求變化的敏感度，並且政府不承擔票款收入風險、有效減少財政支出，缺點是可能引起企業爭搶客源的惡性競爭，公共汽車服務水平提升緩慢。

2、管理模式對比

公共汽車服務管理主要面臨幾方面挑戰：一是如何提高服務運營效率和服務質量；二是如何對公共汽車系統進行有效整合，最大限度地獲取規模經營、網路效益和票款收入的協調；三是如何有效控制票價和補貼問題；四是如何控制運營秩序混亂、行車安全性差、環境汙染等負外部效應。

表1對各種模式產生的效果和公共支出進行對比。可以看出，公共壟斷和放松管制兩種模式的優缺點十分明顯，在各項指標中表現相對極端，目前中國城市基本不採用。競爭招標的方式相對而言較為平衡，其中總成本合約和特許經營兩種模式各有優缺點，由於票款收入所屬單位以及服務考核力度的不同，導致兩種模式在預期效果和適用性方面存在一定差異。選擇何種模式，主要取決於亟須解決的問題和預期達到的效果。

特許經營模式適合城市公共汽車交通發展到一定成熟程度、已具備相當規模的情況。政府實施該模式的主要目的是希望從票款收入的風險中解放出來，減輕財政負擔、控制成本。

總成本合約模式適合城市公共汽車交通發展不成熟，市民投訴多、滿意度低的情況。政府希望透過購買服務提高公共汽車服務質量，具體體現在對三個方面的控制。

1)線網可達性：強化公共汽車覆蓋，城鄉公共汽車普惠均等；

2)運營服務：要求規範公共汽車運營，提高平峰、高峰時段發車間隔，迅速提升公共汽車服務水平、降低投訴量；

3)服務機制：構建良性的服務競爭機制，避免出現熱線爭奪客流、冷線無人問津的問題。

表1 公共汽車運營管理模式與政策目標的對應關係

二、國內外研究現狀

1、國外研究現狀

國外有關學者主要是從運營成本效率角度分析不同公共汽車經營模式的效用。文獻[3]分析放松管制和公共汽車企業內部組織因素對成本效率的影響，研究表明企業內部組織因素影響了企業運營效率而不是放松管制政策。而且企業運營成本效率隨著補貼比率的增加而減少。文獻[4]透過分析日本荒尾市2005—2009 年私有化改革的程序和挑戰，發現競爭性招標的實施至關重要，而競爭性招標需要政策支援、法律法規、體制支援，還有投標人的參與。文獻[5]透過對比基於協商績效的合約模式與競爭招標模式，發現基於協商績效的合約模式可以作為公開招標的一種替代方式，並且前者更有利於成本效率的提升。文獻[6]的研究結果表明，競爭性招標與基於談判績效的合約模式之間存在成本趨同的現象，並且在競爭壓力方面，使用這兩種合同制度的做法對經營者具有挑戰性。競爭性招標的威脅可能會對基於談判績效的合約模式產生約束作用，因為其阻礙了公共汽車公司對租金討價還價的能力，同時誘導產生資訊不對稱。

2、中國研究現狀

中國城市公共交通領域研究的專業人士普遍認為：要保持公共汽車行業的有限競爭狀態，全面壟斷和全面放松管制都不利於行業的可持續發展。文獻[7]透過對公共汽車行業發展模式進行比較研究，發現不同國家、不同地區的公共汽車發展模式具有如下特點：壟斷專營，線路專營，區域專營，方式專營；不同城市在不同發展階段需要根據公共汽車發展的實際特徵和需求，選擇各自的行業發展模式。文獻[8]對國內外公共汽車交通行業的整合模式進行比較，提出對中國公共汽車行業發展的借鑑和啟示：1)有限競爭是公共汽車服務最好的選擇；2)政府對公共汽車服務質量的監控至關重要；3)所有制不是問題，關鍵是建立現代企業制度；4)國有壟斷不一定是好的選擇。文獻[9]認為要對中國城市公共汽車行業政府規制機構進行改革，建立集中統一的規制機構；要建立多元投資主體，引入競爭機制。文獻[10]選擇對近年新興的交通共同體(Transport Community, TC)管理模式進行研究，認為這種模式比較適合在中小城市發展，或者是由於區域公共汽車線路規模不大且公共汽車的投訴率高、服務差等，希望短時間提高公共汽車服務質量。

3、對城市公共汽車運營管理模式改革的啟示

（1）有限的競爭是維持公共汽車服務健康發展的必要條件。由於公共汽車服務的經濟效益性，其運營管理不可採用無競爭的壟斷模式；由於公共汽車服務的公益性，也不能採用過渡競爭的放松管制模式，損害公益性。因此，公共汽車發展需要有限度的競爭，競爭性招標應是中國城市公共汽車運營管理模式改革的主要方向。

（2）應根據公共汽車交通的發展階段選擇相適應的總成本合約模式或特許經營模式。

（3）不同的公共汽車運營管理模式對公共汽車運營成本效率有影響。

三、案例分析

1、總成本合約——佛山市TC管理模式

（1）改革背景

隨著社會經濟快速發展，居民出行需求飛速提升，佛山市採用市場化主導的公共汽車服務暴露出兩個主要問題：一是無序競爭，企業以盈利為導向，犧牲服務質量，飛站、搶站、拒載老人等現象時有發生；二是缺少統籌，導致熱線扎堆、冷線少發車、線路繞行多等問題。在這種背景下，2008 年、2010 年和2016 年佛山市禪城區、順德區、三水區相繼實施TC 管理模式，由政府、第三方管理方(TC公司)、運營商共同組成公共汽車服務共同體(見圖1)。TC 公司作為政府和公共汽車企業之間的管理平臺，政府透過TC 公司向運營企業購買公共汽車服務，TC公司負責對企業的服務質量進行監督管理，類似於競爭性招標中的總成本合約模式。在TC管理模式下，政府透過TC公司搭建票運分離的政府購買服務平臺，實現對公共汽車服務的統籌扶持；透過統籌規劃管理以及統一的服務監管標準，實現對公共汽車線路服務的整體結構最佳化；透過在服務招標階段的競爭性招標，促進公共汽車企業之間良性競爭以及提供優質的服務。

圖1 佛山市TC管理模式組織架構

（2）組織架構

TC 組織架構分為政府層、管理層和運營層三個層次。

1)政府層：職責是成立TC管理模式工作領導小組，負責組織、協調、督促、落實推行TC管理模式各項工作；

2)管理層：成立隸屬於交通管理部門的TC 管理中心作為管理層，主要職能是公共汽車運營線路規劃、服務監督、資金清算以及協調公共汽車場站和站亭站牌規劃建設管理，具體可設定綜合部、運營規劃部、資金清算部、服務監督部等四個部門；

3)運營層：由中標的公共汽企業組成，實施線路經營並接受監督，政府透過TC 管理中心對公共汽車企業進行管理，企業運營專注於服務提升，嚴格按照合同要求提供服務。

（3）實施流程

實施分為五個步驟：確定主體數量，確定分包方案，制定市場準入條件並招標，簽訂服務合同， 以及明確企業退出機制(見表2)。

表2 TC管理模式的實施流程

（4）服務標準

在經營服務合同中，應明確公共汽車企業的運營服務標準，包括線路運營服務、營運車輛技術等級和司乘人員等內容，要求企業按照相關標準執行。依託TC 公司服務監管考核部門，對公共汽車服務質量和合同履行進行考核，考核指標主要包括企業經營管理、線路運營管理、運營車輛、司乘人員等，並依照相關服務質量評分標準進行評價。服務質量監控考核採取線路抽查(每月進行1~2 次)、電子監控( 每天進行資料記錄)、市民投訴等方式進行綜合考核。TC 管理中心服務監督部將利用GPS 監控中心對車輛的運營情況進行監督，工作人員定期對線路進行跟車檢查，對其進行評分和獎懲，並利用公眾滿意度問卷調查的形式進行考核，以達到全面考核目的。

（5）主要成效

實施改革後，順德區、三水區公共汽車線路數及客運量均得到顯著提升，公共汽車出行分擔率、車站覆蓋率以及乘客滿意度和投訴率等指標都有不同程度的提升(見表3)。

表3 實施改革前後佛山市公共汽車交通服務主要成效

2、特許經營——深圳市“定額+調節+考核+專項補貼”模式

（1）改革背景

深圳市在公共汽車行業財政補貼方面主要經歷了3 個發展階段：第一階段(2007 年以前)，實行市場化運作，政府不提供補貼；第二階段(2007—2013 年)，實施公共汽車特許經營改革，實行成本規制補貼制度，公共汽車行業迴歸公益性，但成本規制制度也刺激了企業透過擴大成本投入來獲取更多的補貼，導致政府財政支出逐年增加；第三階段(2013—2017 年)，實施“定額+調節”特許經營模式補貼制度(見圖2)，即政府透過核定企業服務規模，並按照運營指標及服務質量考核結果，核定企業的年度財政補貼總額，實現公益性服務和激勵企業增收節支。

圖2 深圳市特許經營管理模式

（2）改革舉措

2013 年，深圳市財政和交通兩個部門聯合制定並實施定額補貼政策(見表4)，其核心是政府以財政補貼的方式向市民提供公益性公共汽車服務。政府透過核定企業服務規模，並按照運營指標及服務質量考核結果，核定企業的年度財政補貼總額，實現公益性服務和激勵企業增收節支。

表4 深圳市公共汽車財政定額補貼政策實施方案

1)定額：以成本規制核定行業合理成本，根據合理成本與票價收入的差額，加上6%的成本利潤率，剔除各專項補貼金額，測算定額包乾的基數；

2)調節：根據深圳居民收入水平、價格指數、銀行貸款利率、社會勞動力變化等綜合因素，調整公共交通財政定額補貼總額；

3)考核：將考核結果與經營者獲得的年度定額補貼掛鉤；

4)專項補貼：對國家燃油補貼、刷卡優惠補貼和場站、新能源公共汽車營運等進行專項補貼。

（3）主要成效

透過改革，公共汽車企業間的不良競爭有所緩解，不同分割槽透過引入競爭機制，實現了專營區域間的適度競爭，有利於公共汽車服務水平的提高。線路數從2011 年825 條增至2015 年903 條， 500 m 車站覆蓋率從87%提高到近95%，公共汽車服務指數(反映公共汽車執行、擁擠、候車等情況)從2015年80.9 提高至2017 年84.1，企業運營成本從2012 年86.7 億元下降至2015 年82.9 億元。

區域內新開線路經營權由區域專營招標獲取，並直接授予給獲得區域經營權的企業，提高了特許經營的組織實施效率。總的來說，深圳市公共汽車改革成效主要體現在三個層面：市民層面，公共汽車服務質量有較大提升；企業層面，一定程度激發了企業內生動力；政府層面，有效控制了成本的增長，補貼規模總體穩定(見圖3)。

圖3 深圳市實施公共汽車改革前後運營成本和定額補貼對比

3、競爭招標模式存在的主要問題

（1）特許經營模式下補貼額度有所限制，企業透過自身努力難以消化成本剛性上漲、客流下跌產生的新收支缺口。主要體現在兩個方面：一是人工成本上漲(近年深圳公共汽車駕駛員收入保持每年約7%的增長)，公共汽車企業經營成本不斷上升，市級財政壓力逐年增大，這也是中國各大城市面臨的普遍問題；二是公共汽車客運量下降，隨著城市人口增速的放緩，以及城市軌道交通快速發展和新興交通方式(共享單車、網約車)的方興未艾，導致公共汽車客流轉移引發票款收入減少，近年來深圳市公共汽車日均客運量年平均下降3.6%(見圖4)。

圖4 深圳市2011—2016 年公共汽車日均客運量變化

（2）新能源車輛置換導致運營成本隨之增加。目前，除應急保障公共汽車車輛外，深圳市全市1.65 萬輛公共汽車已全部更換為純電動汽車，在後續運營過程中投入成本巨大。根據《新能源公交車示範推廣期運營補貼辦法》，2013 年6 月1 日之前投入的以融資租賃方式購置的新能源公共汽車運營補貼標準為26 萬元·輛-1·a-1，之後投入的新能源公共汽車運營補貼標準為42.27 萬元·輛-1·a-1。

更新車輛的運營補貼標準根據更新時間節點按照前兩項標準與各公共汽車特許經營企業在財政定額內單車補貼金額的差額確定(即更新車輛單車年度補貼=新增車輛單車年度補貼-定額內單車年度補貼)。此外，要求新能源公共汽車年度補貼運營里程為6.4 萬km·輛-1，若達到這一標準全額補貼；若未達到6 萬km，每千米扣減6.6 元(42.27 萬元÷6.4萬km)， 單車年度最大扣減額度為15.7 萬元；若超過6.4 萬km 且以7 萬km 為上限，對運營里程超出6.4 萬km 的部分按照單車6.6 元·km-1的標準予以獎勵。

（3）TC 管理模式下企業的運營成本增加，並且TC 管理公司職能存在重疊錯位，未能很好地實現政府層與管理層權責明確分離。一是由於企業專注公共汽車服務質量和安全考核，企業的運營成本持續上升，相比較2010 年改革之前，2014 年佛山市順德區公共汽車運營總成本和財政補貼分別由0.5億元增加至7.5 億元，財政補貼由0.3 億元增加至4.6億元；二是TC公司為國有獨資公司，本質上仍然屬於政府的延伸，政府與TC 公司之間缺乏明確的合同約定和考核監管機制，不能起到獨立的第三方監管的作用。

四、運營管理模式改革路徑要點

1、運營管理模式應考慮動態補貼調節機制

當公共汽車經營企業的外部運營條件發生較大變化時，財政補貼額度應該能夠科學、客觀地反映實際運營情況，以保證企業的良性發展，因此有必要建立動態調整機制。動態調整機制主要考慮兩個指標的變化：

（1）公共汽車運營成本的變化指標。一方面，駕駛員工資水平的變化會隨著當地社會平均工資水平的上漲而上升；另一方面，各項材料成本因物價上漲而產生變化，一般採用居民消費價格指數來衡量。

（2）公共汽車企業勞動生產率的變化指標，一般以城市公共汽車平均載客年變化率為參考合理確定。

2、運營管理模式和補貼機制應適應純電動汽車行業發展

隨著新能源產業的發展，公共汽車企業規模化使用新能源車輛是公共汽車行業發展的必然趨勢。2015 年財政部、工業和資訊化部、交通運輸部發布《關於完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知》(財建[2015]159 號)提出：“統籌考慮各類城市公交車購置和運營成本，在對城市公交行業補助總體水平相對穩定的前提下，調整最佳化財政補助支出結構，平衡傳統燃油公交車和新能源公交車的使用成本，逐步形成新能源汽車的比較優勢”的發展思路。文獻[12]提出以市場化運作為基礎、產業政策為推手、企業探索為抓手，摸索出新能源公共汽車可持續發展的商業模式。文獻[13]也提出在推廣新能源公共汽車的發展過程中，政府應根據投入規模和發展階段彈性地制定補貼措施並落實補貼政策。因此，運營管理模式和補貼機制應適應純電動汽車發展，確保公共汽車行業的平穩轉型、健康發展。結合各城市純電動公共汽車推廣經驗，傳統燃油車置換為純電動車輛產生的影響及補貼的應對機制應注意三個方面：

（1）配套出臺車輛購置補貼。純電動車輛購置成本遠高於傳統公共汽車，城市需要設定純電動購車補貼引導企業購買純電動車輛；深圳市在國家購置補貼的基礎上，2016年及以前按國家補貼標準1:1 配套地方補貼，2016 年後根據國家規定進行了調整。

（2）設定純電動車輛運營補貼。特許經營模式下，純電動公共汽車受電池續航能力、充電時間等方面影響，車輛運營效能將較常規燃油公共汽車有所下降，需要1.2~1.3倍的配車數(深圳、杭州經驗)才能滿足運力需求；純電動公共汽車單車運營成本較常規燃油車輛有所下降，但企業運營成本會有所上升，有必要設定補貼專項，以應對企業由於推廣純電動公共汽車引起的運營成本增長。TC 管理模式下，補貼按照車日成本、車公里成本分線路測算補貼額度，純電動公共汽車的推廣與應用過程中應做好車輛的車日成本、車公里成本核算。

（3）創新車輛推廣及充電站建設、運營管理模式。車輛推廣及充電站建設、運營管理模式會影響公共汽車企業純電動車輛的運營成本，進而影響運營補貼。借鑑深圳市經驗，由各公共汽車企業結合自身需求，採取自主招標的方式，選擇適合的商業模式推廣純電動公共汽車，並透過專業化分工模式及混合租賃模式解決技術需求匹配、舊車提前更新等問題，未淘汰的原有公共汽車作為企業應急儲備車輛。

3、建立考核機制提升公共汽車服務水平

無論是特許經營模式還是TC 管理模式，公共汽車行業管理部門都應設定企業服務考核機制，對線路運營及服務質量進行考核。線路運營考核保障企業提供的服務達到政府的既定要求，服務質量考核是鼓勵企業在達到政府既定運營服務要求的基礎上，透過改進運營管理，進一步提升公共汽車服務質量，考核結果與補貼額度掛鉤。例如，廣州市定額補貼(特許經營模式)下，在完成對基本保障性和福利性的購買後，考核駕駛員待遇，保持從業人員團隊的穩定性，並將補貼總額的10%與公共汽車服務質量綜合考評體系掛鉤；深圳市“定額+調節+考核+專項補貼”(特許經營模式)的10%與公共汽車服務質量考核結果掛鉤，對考核年度內公共汽車企業的交通違章、營運違章、事故、服務投訴、車容環境情況、勞資關係等方面進行考核，考核分數為95 分的可全額獲得定額補貼，低於95 分的進行相應扣減。

佛山市TC 管理模式下，政府與公共汽車企業簽訂經營服務合同，明確企業的服務標準，TC 公司定期對運營企業的服務質量進行相應調查和考核，按照相關服務質量評分標準進行評價，考核結果與補貼額度掛鉤。同時，加強政府在政策、機制、資金等方面管理，並積極承擔對TC 公司的監督和考核，而線路最佳化和運營排程工作交給企業，實現“政府頂層設計和監督管理、TC公司依據服務標準考核企業並做到公開透明、企業努力提高服務質量和增收節支”三者之間閉環管理並接受社會監督。

4、形成公共汽車線網和排程最佳化的調整機制以控制運營成本

公共汽車線網和排程不合理大大影響運營管理模式和補貼金額的供給效率。因此，建議結合網際網路、大資料以及開展專項調查，透過深度資料探勘，精準掌握公共汽車時空出行規律，有針對性地制定線網最佳化方案，科學調整高峰和平峰時段的發車間隔、載客里程等基本保障性指標，防止企業“多拉快跑”賺取政府補貼的僥倖心理，控制車輛無效行駛里程，減少空駛現象，提高每千米客運量和收入，在此基礎上建立常態化的動態調整機制，做到精準化提供服務，在滿足群眾出行需求的同時，提高公共汽車運營效率，合理控制運營成本。

5、考慮出行者的訴求(滿意度)選擇合適的運營管理模式

從公共汽車使用者(市民)的角度來看，無論哪一種運營管理模式，市民對公共汽車訴求的綜合指標可以歸結為滿意度，涉及主要要素為出行成本(包含時間成本、票價成本)和服務水平(包含發車間隔、到站準點率、可達性、車廂擁擠度等)，市民最直觀的反饋就是出門有站、到站車來、上車有座、車廂舒適、準點達到、出行安全。因此，針對公共汽車服務品質較差的中小城市或大城市的某一個區縣，從佛山市公共汽車運營管理模式改革的經驗來看，要想短時間提高市民的滿意度，透過總成本合約模式，政府只需要制定嚴格的服務考核標準，即可透過購買服務形式要求企業提供滿足市民出行品質的服務；針對特大城市、超大城市，從深圳、廣州等城市的公共汽車運營管理模式經驗來看，市民公共汽車服務滿意度已經達到一定水平，要想透過增加財政投入大幅提高滿意度比較困難，或者說付出的代價(財政壓力)不可承受，必須從票價、成本、補貼以及市民需求等影響要素進行綜合統籌考慮。

五、結語

公共汽車作為帶有福利性的社會公共服務，具有公益性和社會性雙重特徵。如何兼顧公共汽車服務的公益性和企業提供服務的供給效率是當前運營管理模式改革和補貼機制選擇面臨的重要問題。本文在梳理公共汽車運營管理模式的內涵以及各種模式特點和適用範圍的基礎上，總結了深圳、佛山等城市採取的不同公共汽車運營管理模式的背景、改革措施以及取得的成效。從佛山市順德區和三水區(城市或區域的規模中等)經驗來看，政府制定嚴格的服務考核標準，企業專注公共汽車服務質量，透過購買服務形式可以在短時間提高市民的滿意度，但長期來看政府的運營成本會越來越高；從深圳、廣州等超大城市的經驗來看，公共汽車服務滿意度已經發展到了一定水平，要想透過增加財政投入大幅提高市民滿意度比較困難，或者說面臨財政壓力巨大的代價，必須統籌考慮票價、成本、補貼以及市民需求等影響要素。此外，本文在以下方面還研究不足：對公共汽車運營成本與滿意度指標(如出行時間、換乘便捷性、乘車擁擠度等)的關係、公共汽車成本約束機制(如對超過成本支出約束值的不合理支出不納入補貼範圍，促進企業改善經營方式、增收節支)，以及經營收益分享機制(如利用場站租賃收入、廣告收入、車輛租賃收入、投資收益等，其淨利潤的50%用於抵扣政府購買服務補貼，其餘50%留於企業；再如佛山市南海區客流增收計提獎勵規則)等，未來需要在這些方面進一步深化研究。

來源：規劃與交通