作者：屈超立（中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）
【摘要】明朝建立之後，廢除元朝行中書省地方建制，借鑑宋朝的路級行政機構分權並立的機構設定模式，將各省的行政機構一分為三，相互制衡。但三司分立也帶來了各自為政，難以協調的負面影響，督撫制度因此而逐漸建立，成為明清時期地方監察制度重要組成部分，其在地方監察中的權威性、獨立性、監察權行使的規範性、以及對督撫監察權的監督與制約的嚴密性，對當時地方監察和廉政建設發揮了重要作用。
在中國古代地方監察制度史上，明清督撫制度有著極為重要的地位。督撫監察權行使的規範性以及督撫監察權的監督與制約的嚴密，對保持地方穩定、維護中央集權制度發揮了重要作用。
督撫制度的形成和演進
明太祖吸取歷朝治亂經驗教訓，非常重視監察制度的作用。洪武九年（1376年）廢除明初沿用元代的權力過大且對中央集權造成威脅的行中書省，借鑑宋朝的路級行政機構分權並立的機構設定模式，將各省的行政機構一分為三。設承宣布政使司管民政財政，設都指揮使司管軍政，設提刑按察使司管司法和監察。三司並存，不相統屬，獨立行使各自權力，相互制衡。以加強中央對地方的控制。凡省內重大事務則須由三司共同議定，經朝廷批准後加以執行，這與宋代的地方最高政府無單一行政長官，設定安撫使司（帥司）、轉運使司（漕司）、提點刑獄使司（憲司）、提舉常平使司（倉司），四司分立、各負其責、互監互察的機構設定頗為相近。不同之處在於將宋代地方最高監察權由漕司、倉司、憲司三司分領改為由提刑按察使行使，地方監察權更為集中和獨立，強化了地方監察權。但省級三司之間互不統屬，遇有重大事務，各司之間協調不易，難以決斷，影響施政效率。為了解決這一問題，總督巡撫制度遂逐漸產生。
巡撫制度在洪武、建文年間已經開始萌芽。永樂十九年（1421年），朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省，標誌著明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本確立。景泰四年，巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定製，以行使監察職能，故其權力以“舉劾最重”。楊繼宗以僉都御史巡撫雲南，“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實劾奏僉事黃潤玉“不諳刑律”，黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參將貪財、弛備，皆逮於法”。
正統年間，因涉及跨省的動亂時有出現，而各省巡撫往往“不能振聯屬之策，興討罪之師。”於是，出現處理軍務的總督之設。其後總督權力逐漸涉及行政事務，掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間，總督在各地先後設定。由於總督帶都察院都御史或副都御史銜，是朝廷監察官，“督撫帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”。萬曆中，晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事，讀其奏疏，即科道亦不多見”。總督與巡撫的關係上，巡撫受總督節制卻不隸屬於總督。督撫既屬地方的監察系統，又掌控地方軍政事務，“統治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對於明代政治產生了重要影響。但是督撫既無佐貳官、又無衙門內部的組織機構，在組織上尚不是省級最高行政長官，這是統治者在政治制度建設上的精心設計，以防範地方權力的擴張。
清初地方監察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經成為地方最高軍政長官。清朝規定，總督例兼都察院右都御史銜，總督為正二品官，加右都御史銜升格為從一品；巡撫例兼都察院右副都御史銜。巡撫為從二品，加右副督御史升格為正二品。總督管轄一省或二至三省的行政，“綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修傷封疆”。巡撫總管一省地方政務，“掌宣佈德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官吏，會總督以詔廢置。標下有參將、遊擊等官。其三年大比充監臨官，武科充主試官，督、撫同。”無總督省份，則由巡撫代行總督職權。總督和巡撫由於兼憲銜，屬於中央監察系統的一部分，有權監察和考核地方各級官員，“以整飭官方為己任，遇有不肖屬員劣跡昭著，一經訪聞，即當隨時參劾”。在明朝地方監察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在順治時期實行了十四年，順治末年即被廢止。巡按制停罷以後，督撫對地方的監察權進一步加強。其後雖然在康熙、雍正、乾隆年間巡按制度曾經幾度廢置，但其作用已經不及明代顯赫，仁宗嘉靖以後，巡按制度再沒有設定。督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人。這樣一種體制設計也意味著督撫雖然號稱對地方事務無所不統，然而實際並不處理具體事務，地方具體事務則由布按二司執行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般只有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團抗衡朝廷的可能性。
督撫制度的特點
一是統治者對督撫監察體制的高度重視。明清統治者對督撫制度給予了高度重視，在制度上賦予督撫很大的權力，雍正朝《大清會典》規定，“督撫之設，統治文武，董理庶職，糾察考核，其專任也。”乾隆十二年規定“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國，官僚系統上等級森嚴，上官對屬吏有很大的權威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長，同時兼銜憲職。總督以從一品的都察院右督御史的官銜，巡撫以右副督御史的官銜，長駐各省對地方政府進行監察，這高過歷史上任何一個時代地方監察官的品秩地位，在地方有極高的權威。督撫監察司道，司道監察府州縣，總督、巡撫又互監互察，各級地方官吏都受到嚴密的監察。正是統治者的高度重視，督撫制度才能夠在地方監察中發揮積極作用。
二是督撫在處理地方事務中隨事監督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮地方，總督有“綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修傷封疆”之權。巡撫是總管一省地方政務的長官，“掌宣佈德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官。”其職權涉及到地方政務的各個方面。督撫在對地方政務的處理中進行監督，更加有利於提高監察地方的效力。
三是督撫權力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權和監察權合一，容易造成地方長官權力壟斷，與中央集權產生矛盾，不利於中央和地方關係的協調發展。但是需要著重注意的是，儘管督撫在制度上擁有地方最高行政權，但督撫權力的實際執行過程中，以下兩點大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務的處理，最後的決定權不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權力是有限的。第二，督撫作為地方最高長官，但是督撫並無佐貳官，具體政務是由布按二司按照制度的規定處理，督撫並不插手。所以其地方事務的處置權受到很大限制，防止了督撫權力的過分集中。
督撫制度的作用
首先，強化地方監察機構的權威性。漢唐地方最高行政機構是一元的，由獨任制的行政長官掌控其轄區內所有行政、財政、司法權，缺乏分權制衡機制，沒有地方常設監察機構（漢朝刺史、唐朝採訪使均非地方常設機構，與明朝的巡按御史性質接近），地方監察機構權威性不夠。宋代汲取漢唐教訓，在地方最高層級的路級分設安撫使、轉運使司、提點刑獄使司、提舉常平使司四個行政機構，分權並立，相互制衡，無單一的行政長官。其中的轉運、提刑、提舉常平使還負有對州縣政府的監察職能，每年定期州縣進行監察巡視。明太祖吸取歷朝治亂經驗教訓，建立了一套規模空前地方監察體制。在中央將隋唐宋元的御史臺改為都察院，根據十三個行省的建制，設立十三道監察御史，共110人，均為正七品，以監察十三行省的地方官，監察機構規模宏大，監察官人數眾多，而唐宋御史臺官員僅僅二十人左右，對地方官進行監察的監察御史僅僅為八品官，人數只有十來位，二者完全沒有可比性。在地方監察體制方面仿照宋朝制度將地方行政機構劃分為三司，以提刑按察使司為專職的司法監察機構，監察權集中權威性加強。其後由於明初所定的地方三司制難以整合力量應對非常情況，為了解決這一問題，督撫制度應運而生。發展到清代，總督作為地方官本來是正二品，由於兼銜右都御史，成為從一品，巡撫的從二品提升為正二品。這在中國古代地方監察和地方行政建制中地位是最高的，加強了地方監察機制的權威性。
其次，地方監察權的獨立性。明清督撫作為中央派駐地方的最高監察官，位高權重，在機構設定及執行機制方面，沒有可以與之並行或更高地位的官員，可以對其掣肘或干預，巡撫雖然在體制上受總督節制，但並不是總督的屬官，也是獨立行使監察權。甚至受督撫節制的地方監察機構按察使也是獨立行使監察權，而這正是監察機制可以有效發揮作用的重要因素。
再次，監察權行使的規範性。監察制度的良性執行必須有完備的法律為保障。明清時期監察立法已經從較為簡單的條款發展為比較完備的監察法律體系，使得監察活動有法可依。督撫作為作為國家監察機構都察院的兼銜首長，其在地方上行使監察權，必須遵照法律的規定，不得超越法律之外行使權力。清代總督儘管權力很大，但總督並無直轄的辦事機構和佐貳官。其下轄的布政使按察使才是具體行政辦事機構，必須按照國家法律和制度辦事。督撫主要權力為地方官將每年的政績報告備案，無法解決的事務請督撫議決。對地方官進行考核是其最主要的職能之一，但考核必須按照國家法令進行，考核不公可以申訴，確實考核錯誤還要承擔相應的處罰，而且在考核的過程中有御史全程監督，督撫的權力行使比較注重規範性。
最後，對督撫監察權的監督與制約。明清督撫在地方上位高權重，不受監督的權力必然導致腐敗，為了防範督撫濫用監察權貪贓枉法。明清統治者採取了以下措施對督撫監察權進行監督與制約。其一，來自都察院監察御史的監察。如明朝成化時，巡按御史王崇之奏劾遼東巡撫啟釁召敵且竭力欺蔽。嘉靖時的胡宗明巡撫遼東，因為監察御史奏劾而被降職。其二，監察機構及其官員之間互相監督制約，如康熙時巡撫張伯行參劾總督噶禮，雍正時直隸總督李紱參劾河南巡撫田文鏡任上濫用參劾權，浙江巡撫李衛與兩江總督範時繹等督撫互參案，即是地方監察官的互相監督的典型案例。其三，雖然督撫職在監察下屬地方官，但是督撫如有違犯紀綱行為，下屬官員也有權監督，如四川巡撫楊宗禮就因布政司官員張文魁的奏劾而被謫為左參政。其四，對地方監察官嚴加考核。考核是對官員重要制約措施和監察手段。督撫雖然是地方行政長官，但由於督撫均帶憲衘，因此被納入與左都御史、副都御史同級的官員序列進行考核。明清時期加強對監察官員的監督，強化監察系統互監互察，有利於更好地發揮監察權的預防和懲治腐敗的功能。
總之，明清是我國地方監察制度史發展的重要階段，明清時期所創立的由皇權直接控制下的的督撫監察體制對地方治理、反腐倡廉、理順中央與地方關係起到了重要作用，使得明朝和清代前期皆出現過較長時期的吏治清明和社會穩定。但是，作為君主制度下的產物，督撫體制有其固有的侷限性，監察機構職能的發揮，與君主意志以及時局的變化有著密不可分的關係。特別是道鹹以降，由於國家動盪，督撫勢力崛起，形成尾大不調的局面。督撫監察職能嚴重喪失，官場腐敗蔓延，成為促使清朝最終垮臺的原因之一。
【注：本文系中國政法大學科研創新專案“宋代地方治理機制研究”（專案編號：10818420）的階段性研究成果】
【參考文獻】
①（清）張廷玉等：《明史》，北京：中華書局，1974年。
②趙爾巽等：《清史稿》，北京：中華書局，1976—1977年。
來源： 人民論壇
