朱棣當上皇帝不久，便感覺到身心俱疲，每天有批不完的奏摺，看不完的文書，這些工作不僅枯燥，而且累人。這些曾經是宰相的活，可是宰相一職被朱元璋廢掉了，沒有宰相了，這些活計全都堆給皇帝一人幹，這是要把皇帝累死的節奏啊。
每當被繁多的政務壓得喘不過氣來時，朱棣真想抱著親爹的大腿大聲吶喊：“父皇，兒臣做不到啊！”但是，為了證明自己繼位的合法性與正統性，朱棣早已立下“太祖成法，萬年不變”的誓言，所以即使再累，他也不會重新設立宰相。
一天，朱棣坐在龍案前，雙手按揉著自己的太陽穴，說不出的疲憊。鄭和體貼地走過去幫他捶著肩，問：“萬歲爺，很疲累嗎？”
朱棣長嘆一聲，忍不住把自己的苦惱說了出來。鄭和似漫不經心地說：“萬歲爺，辦法總是有的，祖訓不讓重新設立宰相，但也沒明說不能找幾個人來幫自己處理政務啊。”一語點醒夢中人，朱棣哈哈一笑，說：“還是你小子機靈！”
朱棣很快做出決定——成立內閣，來分擔自己的重負。
朱棣召楊榮進宮來商議此事。在朱棣攻破南京，正準備登基時，一個人攔在了他的馬前，問他“殿下先謁陵乎，先即位乎？”使朱棣沒有忘乎所以，亂了方寸。這個攔馬之人就是楊榮。
楊榮是首任內閣之一，被稱為“三楊”的東楊，歷經永樂、洪熙、宣德、正統四朝，被朱家四代帝王所賞識，在大明歷史之中也是有赫赫有名的功績的。不過，此時的楊榮還只是一個進士出身的翰林編修。
楊榮進宮先是叩拜行禮，良久朱棣才讓他起身，並讓人看坐。朱棣盯著楊榮好一會兒，才漫不經心地說：“楊愛卿是福建建寧府人氏，洪武三十三年進士及第，在會試中名列第三，殿試之中列位二甲第二。”
如此淡定的語氣，卻將楊榮的底細都說了出來，驚得楊榮冷汗直冒。他復又跪下，邊抬起衣袖擦汗，邊小心翼翼地說：“是，陛下說的都對。”
朱棣擺了擺手，說：“楊愛卿不必緊張，快請坐下說。朕不是健忘之人，愛卿向朕諫言，朕都記在心裡。今天找你來，是有件事想與你商量一下。”
楊榮顫抖著站起身，坐下也沒答話。只聽朱棣接著說：“朕思量良久，決定組建內閣，此內閣選朝中有學識之人進入，負責為朕擬閱奏摺，專門為朕建言獻策，愛卿以為如何？”楊榮未接話，朱棣便又接著道：“曾有人像朕提議，建議朕組建內閣，此內閣選朝中有學識之人進入，負責為朕擬閱奏摺，專門為朕建言獻策，你看如何？”
楊榮略作思考，起身回道：“陛下想得周全，朝中雜事繁多，僅靠陛下一人處理，肯定會非常疲累。成立內閣，就可以由大臣先為陛下決斷出意見，再由陛下親自決定是否可行，這樣就為陛下省下不少氣力。”
楊榮稍作停頓，抬眼看了看朱棣，發現沒有什麼不悅之色，才又接著說：“微臣認為，陛下不可賦予內閣大臣太大的權力，他們不可有決策權，不可統領六部，更不可下達任何詔令。否則就容易演變成宰相制度，宰相要是太專橫了，就會做欺上瞞下、於國於民不利之事。”
朱棣面帶微笑，微微點頭，對楊榮的回答相當滿意，又問道：“如果組建內閣，楊愛卿認為什麼人可以勝任？”
楊榮此時不是害怕而是受寵若驚了，皇上在這麼重要的問題上詢問自己的意見，是對自己莫大的信任。他定了定神，回答道：“臣以為解縉當為內閣之首。”
朱棣對這個解縉還是有所瞭解的。
解縉，江西吉安府人，自幼聰明好學，被同鄉之人稱為才子。洪武二十一年（1388 年），一舉考中了進士。朱元璋十分看重他，抽空接見了他。時值政治形勢複雜，胡維庸案已發，朝中大臣人人自危，很多人遇事睜隻眼閉隻眼，只求自保。然而，解縉卻是個例外，他勇敢地向朱元璋上書，針砭時弊，斥責不必要的殺戮，並呈上了一篇青史留名的《太平十策》，文中，他詳細概述了自己的政治思想和治國理念，為朱元璋勾畫了一幅太平天下的圖畫，並對目前的一些政治制度提出了意見和批評。
人們都認為這位解學士瘋了，這個時候竟然敢去給皇帝提意見，都擔心他命不久矣。出人意料的是，朱元璋並沒有怪罪他，居然心悅誠服地接受了他的批評。然而解縉真是有點恃寵而驕了，沒過多久，他又幹了件驚天動地的事——上書朱元璋，為李善長申辯。
這下朱元璋惱了，於洪武二十四年（1391 年）把解縉趕回了家，並丟給他一句話“十年之後再用”。
洪武三十一年（1398年），朱元璋病逝，解縉進京弔喪，被袁泰彈劾，之後被朱允炆貶為河州衛吏。直到建文四年才在禮部侍郎黃倫說情後被朱允炆召回了京師擔任翰林伺詔。
朱棣沉思片刻後，說：“江西吉安府人，洪武二十一年中進士？曾被父皇要求回鄉閉門思過之人？”
楊榮回道：“是，解縉此人極有才幹，剛直不阿，不善奉承！”
朱棣點了點頭，又問：“可還有？”
楊榮接著又道：“楊士奇，他也是江西吉安府人，一歲喪父，母親嫁給了德安同知羅性，後羅性在陝西戍邊之時去世，他便帶著其母回到鄉里，靠著私塾贍養其母，現為翰林院編撰官！”
朱棣頷首表示贊同，又問道：“還有嗎？”
楊榮拱手道：“臣知道的就這二人了。臣請自薦，臣雖然沒有解縉、楊士奇二人的才華，但臣有顆忠誠的心，如果臣進入內閣，一定會竭盡全力為陛下效命。”
朱棣既然與楊榮商議此事，便就是有讓楊榮入內閣的準備的。但他並沒有直接答應楊榮，只是笑著說：“朕知道了，這些事朕自會考慮。”
幾天後，朱棣召見了楊榮、解縉、楊士奇、胡廣、金幼孜、胡儼和黃雀七人。
幾人向朱棣行過禮後，朱棣直接開口道：“朕準備組建內閣，七位愛卿有經天緯地之才能，朕準備選七位愛卿入內閣，楊榮愛卿，你先為幾位介紹一下內閣的職能！”
楊榮已經知道了內閣的運轉模式，便受命向另幾位作了詳細的介紹。之後朱棣掃視一圈，問道：“在這件事情上，諸位愛卿有什麼要說嗎？”
解縉首先開了口，他毫不畏懼地說：“臣等七人進入內閣，如果遇到意見不一致時，該如何辦？那些奏章該以誰的意見為準？”大才子就是大才子，提出的這一問題可謂是一針見血。
朱棣一聽，暗暗稱讚：這解學士還真不愧是直臣啊，提的問題還真是尖銳，於是笑著說：“解愛卿所考慮的極是，此事很簡單，對同一件事你們的意見不同，就都說出來，一起商量解決辦法，然後再下旨執行，朕覺得這樣不錯，你們認為呢？”
朱棣這話說得很隱晦，話外之意就是你們有分歧，都說出來，至於最後的抉擇，還是我說了算。
就這樣，以解縉為首的七人組成了明朝第一任內閣。從那以後，但凡戰爭、用人，甚至立太子等事，朱棣都會與這些人討論後再作定奪，其職權之大可見一斑。
不過，內閣成員的品級都不高，只是五品，遠低於尚書、侍郎等中央官員。這也是朱棣精心設定的，目的是防止這七人權勢過大，便於他的控制。不過，為了讓滿朝文武知道這七人的重要性，也為了讓這七人知道自己對他的重視，朱棣時常當眾給予其賞賜，比如在賞賜六部尚書、侍郎金織文綺衣服時，也同時賞給這幾個人。
這時，徐皇后這位皇帝賢內助又發揮了她的作用，她知道朱棣即位之初用人的重要性，就提出在皇宮接見這七位官員的夫人的想法。於是朱棣在接見這幾個內閣官員時，就對他們說：“皇后說了好幾次，要見見你們幾位的夫人。”這七位夫人在當時叫命婦，雖然是命婦，也是有許多等級的。只有一品、二品官員的夫人能叫夫人，三品叫淑人，四品叫恭人，五品叫宜人，六品叫安人，七品叫孺人。明朝制度規定，每逢重大節日，命婦可以入宮朝見皇后，而只有三品以上的命婦才有這個資格。所以，這次召見在當時是一個特例，對這七人來說是莫大的榮譽，很好地為朱棣籠絡了這些人的心。
內閣制度是朱棣在政治體制方面的一個創造，它不由一名具有百官之首身份的官員去管理百官，而是在皇帝和百官之間架起一座橋樑，建立一個指揮中樞，有明顯的政府功能。中國內閣比英國內閣早三百多年，比日本內閣早四百多年，這也算得上是中國在政治體制上對世界的一大貢獻。
