作者：劉 奇
從世界範圍看，人類社會已經歷過三次城市化浪潮：第一次浪潮發端於歐洲，以英國為代表，與工業革命發展相伴隨，1750年英國的城市化率為20%，到1950年基本完成城市化，歷時約200年；第二次浪潮是以美國為代表的北美洲的城市化，1860年美國的城市化率為20%，1950年達到71%；第三次浪潮發生在拉美及其他發展中國家，南美諸國在1930年的城市化率為20%左右，到2000年也基本完成了城市化歷程。
中國三次城市化浪潮概述
我國的城市化也經歷了三次浪潮。與世界比較，我國城市化浪潮發生的時間更早，形成的規模更大。
第一次，春秋戰國時期。周王室衰敗，諸侯紛紛建立“我的地盤我做主”的“小國”，各自為政，大興土木，開啟了城市化運動的濫觴。《左傳》記載，春秋時期，新建城池63個，實際68個，另5個為擴建。一些城市的規模已經超大，在當時的世界上無出其右。據考證，面積在6平方公里之上的城市起碼就有15座。《鹽鐵論·通有篇》記載“燕之涿、薊，趙之邯鄲，魏之溫、軹，韓之滎陽，齊之臨菑，楚之宛丘，鄭之陽翟，三川之兩週，富冠海內，皆天下名都”。搞得最好的是齊國首都臨淄，面積達19平方公里，以蘇秦對齊宣王的報告有“七萬戶”，按平均每戶5人計算，是一個擁有35萬人口的超大型城市，而同一時期的西方，即使是在希臘城邦臻於極盛的伯里克利（約公元前495年至公元前429年）執政時期，雅典城的人口也才15萬人，不到齊國首都的一半。根據學者的計算，整個春秋戰國35個諸侯國建有城池600個，也有專家稱有800－900個，春秋末期的人口總數為3200萬人，而城市居民人數就多達509萬人，城市化率達到了15.9％。齊國有大小城池81座，以每城萬戶，每戶五人計算，平均每城常住人口5萬人，齊國城市化率已達相當高的水平。
第二次，宋代。宋代是我國古代城市化發展的高峰期，南宋時期的城市化率達到了22%，遠超過1978年的18%的水平。當時，打破了唐代以來城坊制的舊格局，實行街巷制的新體制，並大力發展各類手工業、服務業、娛樂業、廣告業，同時取消流傳千年的宵禁，大興夜市，而且，戶籍制度也不像唐代那樣嚴格（唐代戶籍分為編戶和非編戶，編戶稱為良民，非編戶稱為賤民，賤民不得獨立門戶，須與良民共用一個戶口本），流動人口統稱“浮客”， 在城市居住一年即可落戶，不少城市，浮客已多於主戶 。兩宋時期，見於史載的市鎮多達3600多個，其中一部分市鎮，不論人口數量還是經濟發達程度，都超過一般州縣。北宋首都汴梁（今開封）和南宋首都臨安（今杭州）的人口都超過100萬，同時期的歐洲人簡直無法想象這個數字。據羅茲曼的計算，一直到1500年前後，歐洲最大的4個城市是米蘭、巴黎、威尼斯和那不勒斯，人口只有10萬至15萬。
第三次，改革開放以來。城市化率從1978年的17.9%到2014年的54.8%，趕上了世界的平均水平。特別是1998年以來，城市化發展速度呈井噴狀態，年均增長近兩個百分點。英國城市化水準從26%提高到70%，用了90年時間，法國從25.5%提高到71.7%、美國從25.7%提高到75.2%，都用了120年。中國從1993年的28%提高到2013年的53%只用了20年時間，預計提高到70%也只需要40年時間。
中國三次城市化浪潮比較
一是背景不同。第一次是在諸侯爭霸、各自為政的背景下展開的；第二次是在太平盛世，經濟繁榮的背景下展開的；第三次是在城鄉戶籍二元制的潰堤效應下展開的。所謂“潰堤效應”是指，在20世紀50年代之後，一道戶籍制度的高牆把農民進城的路堵得嚴嚴實實。到80年代中期之前，農民連進城的資格都沒有，出門要獲得生產隊的批准，要帶上生產隊、大隊、公社的證明信函，即便這幾關你都過了，還有一關你是怎麼都過不去的。不論誰走到哪裡，吃飯得給糧票，而糧票只有吃商品糧戶口的人才有，農民沒有獲取的資格。幾級證明信和糧票把農民拴死在自己家門口。80年代後期，隨著物質的豐實和戶籍管制的鬆動，農民才被允許自帶口糧到城裡走一走，隨後城門被農民徹底擠破，2億多人湧進城市，城市化率迅速攀升。
二是動力不同。第一波是政治推動。“城”在《辭海》的解釋是“在都邑四周用作防禦的牆垣”，《墨子》中說“城者，所以自守也”。 在那個戰火紛飛的冷兵器時代，誰的城池建得牢，誰的勝數就大；誰的城池建得大，誰的勢力範圍就大。春秋戰國時期，城市（城堡）的發展，無疑是諸侯爭霸、開展軍備競賽的結果；第二波是市場推動。“市”在《說文解字》中的意思是“買賣所之也”，《周易》中說“日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。隨著生產力的發展，城市漸漸由“城”的防禦功能轉向“市”的市場功能。宋朝城市化的迅猛發展，無疑是生產力迅速提高的結果，是市場充分發育的結果，趙宋被稱為中國歷史上絕無僅有的以“工商立國”的王朝，當時，以僱傭勞動為特徵的資本主義的生產方式在宋代就應當得到了大規模的推廣，這一人類文明史上“最偉大的跨越”，不是來自亞平寧半島上那個叫做“佛羅倫薩”的地方，而是公元11世紀的宋朝。第三波是城市的拉力和政府的推力共同作用。由於城鄉差距過大，在“外面世界”的誘惑下，一個個農民從田頭湧向城頭。“蓄之愈久，其發必速”，目前全國農民工總量已達2.7億，其中外出農民工約1.9億，比俄羅斯總人口還要多。同時，由於一些基層政府的政績衝動和對土地財政的依賴，採用各種辦法把農民推上樓，5000萬失地農民“被市民”。
三是目標不同。第一次是“防禦﹢貿易”。在春秋戰國之前，建築城廓是“國之大事”。但是與領主等級關係相適應的城市等級的存在，和周禮嚴格等級制的限制，封建領主對城邑規模定製大都能恪守不渝。到了春秋時代，各侯國為在爭霸中發展勢力，“築城以衛君，造廓以居人”。第二次是“貿易﹢防禦”。宋代打破了唐朝城市的政治區域與平民區域劃分的嚴格界限，將平民的工商經營擴大到全城的各個角落。發展城市不再是為了防禦而是發展經濟。“澶淵之盟”的簽訂，也許讓宋朝明白一個道理“弱國無外交”“發展是硬道理”。第三次是由於社會需求、“形象工程”的驅使以及對GDP的崇拜。改革開放後，國門一開啟，突然看到自己與外國的差距簡直是天壤之別，於是奮力追趕，千方百計與國際接軌。一些地方政府之所以熱衷“造城運動”，一是錢好來，GDP和財政一下就被推高；二是政績好看，城市就是地方的形象，城建好了，形象就美了。內蒙古的鄂爾多斯，只用5年的時間，就打造了一座佔地32平方公里的康巴什豪華新城，結果淪為“鬼城”。雲南孟連縣城，把全縣十幾萬人都搬進城，房子還有剩餘。城越擴越大、樓越蓋越高的現象十分普遍。有關專家稱，中國城市規劃總人口已達34億。難道中國還要進口20億人口來居住嗎？
四是效果不同。第一波，“城”化的特點明顯，鞏固了諸侯政權，但同時也加劇了禮崩樂壞的悲劇。第二波“市”化的特點明顯，到了宋代，經濟繁榮程度可謂前所未有，有“蘇湖熟，天下足”之稱的農業，有世界上最早的紙幣，有全球最牛的造船技術，古代四大發明有三個都出現在宋代，有最繁榮的海外貿易，和南太平洋、中東、非洲、歐洲等地區50多個國家通商。有關研究稱，公元1000年，農民工收入，按當時買大米的能力，轉換成今天的大米，再按今天的價格折算成現金，相當於3200美元的收入，正好相當於2008年人均GDP。汴州熱鬧繁華的程度在《清明上河圖》中刻畫得清清楚楚。“州橋夜市煎茶鬥漿，相國寺內品果博魚。金明池畔填詞吟詩，白礬樓頭宴飲聽琴”，後南遷至杭州，“夜市千燈照碧雲，高樓紅袖客紛紛，如今不是昇平日，哪得笙歌徹曉聞”，這簡直就是一個讓人羨慕嫉妒恨的“小資”生活。第三波，城鎮迅速擴張，規模大了，檔次高了，樣子美了，但一些地方城鎮化成為追求GDP的手段，結果GDP上去了，但民生卻沒能上去；城鎮化成為建設“形象工程”的手段，結果形象起來了，但民心卻冷落了；城鎮化成為發展房地產的手段，結果房價起來了，但需求下去了；城鎮化成為大搞“造城運動”的手段，結果新城湧現了，但農村衰落了。
中國三次城市化浪潮的啟示
一應衝破行政級別的枷鎖。根據1954年版的憲法，我國行政區劃分為省、縣、鄉三級。20世紀80年代開始，大力開展市帶縣體制，代替地區行署制。經過30多年的發展演變，我國已演化出一套完整的城市行政等級系列，城分七等，直轄市4個（平均人口1500萬）、副省級城市15個（平均人口478萬）、一般省會城市17個（平均人口251萬）、一般地級市252個（平均人口68萬）、縣級市367個（平均人口21萬）、縣城1624個（平均人口9.2萬）、建制鎮15563個。河南有個西辛莊村，2000多人口，為反對制度對農民的歧視，也自作主張，改稱為“市”。這種以行政級別論城市的體制對於促進要素集聚，加快培育區域增長極在初始階段具有一定的積極意義，但是，隨著社會主義市場體制的確立和完善，這種以行政級別區別城市的做法，顯然還停留在計劃經濟思維，與市場理論是完全相悖的。不同型別的城市，其市長雖然都稱之為市長，但其行政級別卻分三六九等，從正部到正科，相差十萬八千里，級別距離其背後則是權力大小，權力大小背後是調動資源能力的大小。這種制度設計就在客觀上造成了城市之間的不平等，人為地為小城市設定了天花板，即使條件再好，想衝破這個天花板幾乎沒有任何可能，一些基礎條件好、區位優勢大的小城鎮在天花板的擠壓下往往畸形生長，要麼個頭不大，要麼功能不全。必須儘早衝破這種行政級別枷鎖，讓城市去級別化，讓不同的城市同在一個穹頂之下，舒坦地生長，茁壯地成長。
二應衝破資源錯配的枷鎖。我國城市公共服務水平取決於我們行政體制的級別，城市行政等級越高，獲得的資源就越多，其城市公共服務水平越好。全國88所重點大學，北京就佔了28所，佔到32%。我國幾乎所有的大學都建在縣以上城市，而美國33個州的大學多分佈於城鎮中，其中城鎮大學數量高於城市2倍以上的有21個州，有的州高達10倍以上，哈佛大學和麻省理工學院所在的坎布里奇鎮，就位於鄉間小鎮。日本每個縣都有多所大學。我國80%的醫療資源都集中在大城市裡。北京市的醫用CT機比整個英國還多。資源的錯配形成馬太效應，導致城市病在一、二線愈演愈烈，房價高昂、交通擁堵、空氣質量惡化、水資源緊張、服務設施緊缺等日益成為困擾大城市發展的問題，而中小城市和小城鎮，在城市行政等級序列中處於底層，長期處於投資不足狀態，普遍存在產業基礎薄弱、基礎設施滯後、服務設施欠缺、生態環境惡化、社會管理紊亂等問題。應借鑑國外的經驗，按人口密度和集聚程度配置資源，城市發展遵循個性選擇，要素供給遵從市場配置，尤其是優質教育、醫療、文化等公共資源要讓所有的人都有均等獲得感，不論大城市還是小城鎮，大家機會均等，公共服務差距不大，只有這樣，人口流向也才會均等化，才不會一窩蜂地擠進北上廣深，社會才能均衡發展。
三應衝破市場約束的枷鎖。現在不少地方都把招商引資作為頭號工程來抓，但是想盡各種辦法，效果甚微。為什麼？就是隻注重“外引金鳳凰”，不注重“內植梧桐樹”，還有不少阻礙市場的行為和做法，比如准入難、亂收費、不透明，甚至出現敲詐勒索、強買強賣、非法索取、黑惡勢力、食言失信、瀆職耍權等現象。還有一些城市，一味追求所謂的“高大上”，似乎覺得一些小商小販有礙市容而拒之城外，把城市管理標準定在不見小商小販就是高水平的尺度，這是十分荒唐的。一個良好的城市應該是一個“綠色化”的生態系統，如同一個森林，既有高大喬木，又有低矮灌木和綠遍山野的草地，共生共長，才能生生不息。合理的城市結構應是“草灌喬”型結構，一個拋棄小商小販的城市，必然會被時代拋棄。尤其是一個處在經濟新常態下的城市，要激發大眾創業，調動萬眾創新，必須衝破制約市場發育的枷鎖，加快政府職能轉變，探索建立符合國際慣例的負面清單制度，營造一個法治、公平、寬鬆的市場環境。
四應衝破城鄉二元格局的枷鎖。縱觀半個多世紀以來的中國社會歷史程序，“三農”做出了巨大貢獻：戰爭年代，農村包圍城市；建設年代，農業支援工業；改革年代，農民服務市民。尤其自1958年城鄉二元戶籍管理制度的頒行，更將這種貢獻制度化。自此，“三農”貢獻便有了制度約束。更重要是，二元制度很快演繹出二元社會，二元社會又孕育出二元文化，二元文化導致二元格局格式化。從此，城與鄉成為咫尺天涯的兩路人，作為城市的“老大”越來越大，作為鄉村的“老小”越來越小。這種枷鎖不破，城鄉統籌就是空話。發達國家多以人口密集區和非密集區為標準建設市鎮。聯合國統計資料一般把2萬人以上的居民點定為城市。目前世界上約有50多個國家採用人口規模單一指標劃分城市，如美國、墨西哥為2500人以上。美國3萬以下的城鎮有34000多個。我們應徹底衝破二元格局的枷鎖，與國際接軌，破除城鎮與鄉村的人為壁壘，將城鎮的劃分迴歸到其本真的意義——人口密度和集聚程度上來。
五應衝破“原住民”的枷鎖。中國目前最大的問題在於“三民”：鄉村的農民、城裡的市民和遊動的“流民”。最需要解決的矛盾在“流民”。如何讓“流民”不流，是最緊迫的社會問題。安居才能樂業，任何時代的社會動盪都源於“流民”，歷史的教訓擺在那裡。然而現在民生工程的專案幾乎全都是在為原住民著想，為傳統的原住民錦上添花，沒有為“流民”雪中送炭。北京2012年7月21日的一場大水，有200多萬人從地下室被衝出來，救助沒有顧及到這個群體。流動在首都800萬“北漂”，每年能轉為北京戶口的才18萬，全部消化，需要排上44年。廣州、上海、深圳按積分入戶，每年只有3000個指標，按這個標準，深圳700多萬外來人口，要排到公元4000多年才能完全解決。一線城市的戶口，對於農民工而言，就像天邊的地平線，實實在在存在著，但永遠追不上。中小城市戶口雖然已經開放，但由於資源錯配，公共設施與公共服務同一、二線城市差距甚大，農民不願在那裡落戶。如何讓“流民”不流是一個亟待破解的問題。
作者簡介：劉奇，博士生導師，國務院參事室特約研究員，中央農辦、農業農村部專家諮詢委員會委員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員，中國農業大學、安徽大學等院校兼職教授。主要著作：《劉奇文叢六卷》《中國三農危與機》《貧困不是窮人的錯》《大國三農 清華八講》《鄉村振興：三農走進新時代》等十餘部。
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2016年第1期
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