南海的行政區劃沿革

作為中國版圖重要組成部分的南海，從來都是行政區劃中不可或缺的組成部分。南海與相鄰陸地的相互依託，構成了一個十分完美的地理區域。南海與陸地之間的天然聯絡，以及南海中陸地自然延伸的地質構造，不僅使南海與陸地有著明顯的整體性，而且也為南海的行政區劃奠定了相當的基礎。

就南海的行政區劃而言，同樣也經過了漫長的歷史時期，也經歷了從自然劃分到行政認定的過程。從一定意義上來說，南海行政區劃的產生、發展和確定，是建立在中國人民發現、經營和管轄南海的基礎之上的。

同時，由於南海諸島遠離大陸，且幾乎所有的島上都缺乏淡水，不僅無法進行傳統的農業勞作，而且人們只能在一年中特定的日子裡在島上居住，而不可能長期定居。南海諸島這些獨特的因素，使它必然成為一個特殊的地理區域，也就註定在南海的行政管理上，不可能採取與陸地上同樣的方式方法。事實上，中國曆代政府都根據南海諸島的特點，在不同的歷史時期，施以不同的管理方式。

公元前221年，秦始皇統一天下，把全國分為42郡，其中在嶺南地區設定了南海郡、桂林郡和象郡。這三郡所轄之地，大都瀕臨今南海的北部和西部海域，也就是東沙群島和西沙群島海域。雖然，因為時代的侷限，人們對南海諸島的認識和了解尚未深入，因而此時的南海諸島並未明確地劃入某個行政區劃內。但是，南海諸島從此與中國大陸有了較為直接的關係，中國對南海諸島的行政管理關係開始萌發。

公元前111年，漢武帝平定南粵之後，在其地設立了儋耳、朱崖、南海、蒼梧、玉林、合浦、交趾、九真、日南九郡。其中，儋耳、朱崖兩郡在今海南省，交趾、九真、日南三郡在今越南北部，其他四郡都在今兩廣。在兩漢時期，儘管中國人民對南海的認識較之以往有所發展，但是對南海諸島的總體認識尚停留在初級階段。而漢王朝雖然也沒有明確地把南海諸島放置在某個行政區劃之內，但是已經開始注意這片海域，並著手進行了必要的管理。《後漢書》中記載：“交趾別駕陳茂隨交趾刺史巡部，涉漲海遇風。”顯而易見，東漢時中國地方官員已經對南海海域進行了巡視。

從三國至南北朝，多數情況下繼續承襲了兩漢之制，在南海諸島的行政管理和行政區劃上，仍然沒有大的突破。作為日後中國與海外貿易的重要海上通道，南海的地位在這一時期初露端倪，這也使得中國各封建王朝對南海海域興趣日濃，無論是在東晉，還是在南朝宋代，舟師擔負起了對南海諸島的巡視和管理之責。大約在410和411年時，後來稱帝的宋武帝劉裕“虎騎騖隰，舟師漲海”，與盧循進行了一場戰鬥，其主戰場即在其所轄的南海諸島。

從上述可以看出，自秦漢降至南北朝，雖然南海諸島已被視為中國版圖的一部分，但是人們對它的認識太過粗淺，而且對南海諸島的認識範圍也有一定侷限，正是由於這種認識上的侷限，致使各代王朝在南海諸島的行政管理以及行政區劃上，不可能有任何超越時代的舉措。然而，我們不能不注意到這樣一個事實，正是在這樣的歷史條件下，人們產生了自己最合理的管理方式，在今天看來似乎是低水平的，然而在當時是絕對合理的，也一定是高水平的。

這個歷史過程經過了近七百年的歲月，的確有些漫長，但對南海諸島的行政管理以及行政區劃的確定，畢竟已經開始萌發。

進入唐代，中國人民對南海諸島的認識愈加深入，尤其是西沙群島更成為中國和南洋海上交通的必經航道。於是，我們在史書上看到了這樣的記載，《舊唐書·地理志》載：振州（今海南省三亞市）的疆域“西南至大海三千里”，顯然，這已經包括了西沙群島。《韓昌黎集》卷二十一記載了唐穆宗時嶺南節度使所管轄的四至範圍，其曰：“隸府之州遠者至三千里，懸隔山海……多洲島。”並指出：“若嶺南帥得其人，則一邊盡治。”從這些記載中，我們不難知道，在唐代南海諸島不僅已經成為振州行政區劃的一部分，而且嶺南節度使還對南海諸島進行行政管理。這標誌著南海諸島的行政區劃和行政管理，從唐代開始已初具規模。儘管這一時期還沒有把南海諸島的整個海域完整地囊括其中，但中國初步把南海諸島納入行政區劃的事實已是明白無誤了。

中國歷史進入宋代之後，由於航海技術不斷髮展的有力支援，中國人民在南海航行出海更加頻繁，對包括西沙群島和南沙群島在內的整個南海諸島的認識隨之也有了重大發展。突出表現在：在史書中對南海的海洋特點、海底地形特徵、潮汐規律等記載，大量出現；以“長沙”“石塘”或“千里長沙”“萬里石塘”等相對規範的名稱，來指稱南海諸島中的不同群島；提出“長沙”和“石塘”位於中國南海諸島的海上危險區，出了此界限，則是外國海域的交洋之處的竺嶼。換言之，在宋代更加明確地確定了中國南海與外國的界限在南沙群島以南。

上述這些認識上的發展，促使宋代時將整個南海諸島完全地納入其行政管轄的範圍內，並在行政區劃上對南海諸島的劃分也更加明確。由此開始，南海諸島的行政區劃步入了創立階段。《瓊管志》是目前所知的最早有關於南海諸島記載的地方誌，書中有一段極為重要的記載：“吉陽，地多山高……其外則烏里蘇密浪之洲，而與占城相對，西則真臘、交趾，東則千里長沙、萬里石塘，上下渺茫，千里一色，舟舶往來，飛鳥附其顛頸而不驚。”宋人趙汝適撰寫的《諸蕃志》一書，是中國歷史典籍中的一部著名的、具有較高權威性的著作，在書中也有與《瓊管志》大致相同的記載，同時書中對其所述之地指出：“四郡凡十一縣，悉隸廣南西路。”在宋代的史籍中，類似的記載屢見不鮮。可以肯定地說，在宋代泛指今南海諸島的“千里長沙”“萬里石塘”均屬於廣南西路瓊管吉陽軍的行政管轄範圍，其地在行政區劃上當然也在廣南西路的範圍之內。

至元代，延續了宋代之制，“長沙”和“石塘”仍然列入海南島的管轄之下，中國地方政府繼續對南海諸島進行管理。至元十六年（1279年），根據元世祖的命令，同知太史院士郭守敬到南海進行了測量，其行程“南逾朱崖”，最後“測得南海北極出地一十五度”。這是元代在南海行使管轄權的體現。至元二十九年（1293年），大將史弼率軍在南海海域巡海，足跡遠至“七洲洋”和“萬里石塘”，表明元代對南海諸島的管理，也採用了水師巡視的方法。而在元代繪製的大量地圖上，也已經將南海諸島納入行政區劃範圍內。

至明清之際，有關南海的行政區劃已日趨穩定，中國政府不僅將它完全列入版圖，而且進一步確認它屬於瓊州府的管轄範圍。有關的記載，大凡在明清史籍中均有清楚的紀錄。如明代唐胄《正德瓊臺志》“疆域”條中記載：瓊州府有“千里長沙”，“萬里石塘”。而明代自鄭和下西洋起，南海作為與海外交往中的重要海上交通要道，尤其引起政府的重視。明朝政府在對南海諸島的管理上，加強了海軍的護航和巡海，史書記載海南衛指揮僉事“統兵萬餘，鉅艦五十艘”，“巡邏海道幾萬裡”。

有清一代，無論是官書，還是方誌，凡記載到南海諸島，無一例外地將其以山川單位置於瓊州府萬州轄下。如金光祖《廣東通志》、蔣廷錫《欽定古今圖書整合》、胡端書《萬州志》、明誼《瓊州府志》等，這些權威性很高的史書，為我們認識當時南海諸島的行政區劃提供了充分、可靠和極具價值的資料。

同時，有關南海諸島行政區劃得以確定的事實，我們從當時的大量政區地圖上也得到了充分的印證。1724年印行的《清直省分圖》之《天下總輿圖》，1755年印行的《皇清各直省分圖》之《天下總輿圖》，1767年印行的《大清萬年一統天下全圖》和《大清萬年一統全圖》，1817年印行的《大清一統天下全圖》等把南海諸島標繪在中國版圖的政區之內。至晚清時，這一標繪可謂更加清晰。1904年印行的《大清天下中華各省州縣廳地理全圖》中，將南海諸島用雙線方格圖例標繪，明確表示為廣東轄區內的府級政區單位。類似的地圖，不勝列舉。

透過對史籍的研究，我們得出這樣的結論：南海諸島的行政區劃和行政管理，是基於中國人民對南海諸島的認識程度不斷深入而逐步得以形成和明確的。經過漫長的萌發、雛形階段，從宋代開始了創立階段。毫無疑問，明清兩代儘管也處於創立階段，但較之以往歷代，已經有重大的發展。首先，從海域的地理範圍而言，不再侷限於近海地區，而是擴充套件到了整個南海諸島；其次，從行政區劃而言，已經不再籠統地劃歸南方政區，而是將其視為一個府一級單位，單獨劃出，具體地歸由海南萬州政區。當然，由於南海諸島特殊的海洋地理特徵，以及南海諸島在當時社會條件下尚未被充分利用和開發的情形，在行政管理上有別於在陸地上所採取的管理方式，更多的是以水師巡海的方法來體現其管理。實際上，這種以軍事手段代替行政管理的現象，是不可能規範，也不可能符合現代行政管理學的要求，但它卻是歷史侷限的真實寫照，是符合那個歷史時期的客觀實際的。

可以說，正是基於上述歷史演進的鋪墊，南海諸島的行政區劃有了進一步規範的可能。從晚清到民國時期，便是南海諸島行政區劃和行政管理的規範階段。

在這一時期，由於廣東省與南海諸島最為接近，所以在行政區劃上南海諸島理所當然地歸入廣東省的範圍，並由廣東省政府進行管理。

1909年，兩廣總督張人駿與日本方面就東沙島主權問題進行了嚴正交涉，中國政府成功地收回了被日本人無理侵佔的東沙島。在這一事件前後，東沙島隸屬於“粵省轄境”，是世人皆知的事實。而這一事件中，涉及與日方交涉和參加接收東沙島的人員，均出自廣東。也就是說，當時東沙群島在行政上是歸屬廣東省管理的，而東沙群島顯然是位居廣東省行政區劃內的。

同樣是在1909年，晚清政府決定設立西沙群島事務處，由張人駿及直隸熱河道王秉恩、補用道李哲濬會同籌辦。經過一個多月的工作，在4月和5月間擬定了西沙群島事務處開辦辦法8條，就維護西沙主權、建設開發西沙群島以及對西沙群島的管理等提出了建議。這一舉動，是南海諸島行政區劃和行政管理趨於規範化的先聲。而最為突出的是，人們有一個普遍的共識，即西沙群島不僅是“中國南洋第一重要門戶”，而且在行政關係上隸屬於廣東省。

1910年，清政府頒佈了《試辦東沙島章程》，擬定了對東沙島實行行政管理的細節，包括“遵委專員”“量予許可權”“寬定瓜期”“設立局所”以及經費預算和使用等各個方面。這可以說是中國歷史上首次將南海諸島的行政管理問題提到了議事日程，這一創舉可謂意義重大。

1928年，廣東省政府下令由省民政廳負責對西沙群島進行全面調查。是年，中山大學校長戴傳賢、副校長朱家驊呈請政治會議廣州分會，將西沙群島礦產的管理權撥歸該校，在政治會議廣州分會的第116次會議上，予以批准。中山大學接管礦產管理權之後，立即與廣東省南區善後公署共同組織了西沙群島調查委員會，由沈鵬飛任主席，乘海瑞艦前往調查。

1935年，為了防止日本方面對東沙群島的騷擾與資源掠奪，加強對東沙群島海產的管理，廣東省政府在省農林局設立了東沙島海產管理處，由梁權擔任首任主任。

1946年，中國政府在順利收復西沙群島和南沙群島後，鑑於當時較為特殊的情況，決定南海諸島暫時隸屬於海軍司令部。

1947年5月間，國防部召開了西、南沙群島建設實施會議，會上決定由海南島特別行政區對西沙群島和南沙群島實施行政管理。

就民國時期南海諸島的行政管理來看，可以歸納為以下特點：

其一，南海諸島的行政區劃屬於廣東省，主管單位是廣東省政府。而在實際工作中，參與到南海諸島事務管理中的單位，上包括國民政府內政部、行政院、外交部、海軍司令部等，下包括廣東省政府民政廳、建設廳、實業廳等諸多部門。

其二，管理的區域涵蓋了整個南海諸島。

其三，管理內容以經濟方面為主，如磷礦和海產開發的審批，島嶼及其資源狀況的調查等，同時兼及主權維護、對外交涉、建立燈塔和氣象臺站的審批，等等。

與此相應的是，在民國時期的所有行政區劃地圖和其他各類地圖上，均無一例外地把南海諸島標繪在廣東省轄境。

1949年10月中華人民共和國成立，1950年5月海南島解放，從此揭開了南海諸島行政區劃更加科學、更加完善、更加規範的新紀元。在行政區劃上，南海諸島仍然屬於廣東省，行政關係隸屬於廣東省海南行政區。廣東省水產廳和海南行政區先後組織專業人員，前往西沙群島等海域，就水產資源進行了調查。在以後的幾年中，他們陸續在西沙群島永興島上修建房屋，設立了小型門市部，供應日常生活用品。

1958年1月，海南行政區設立了西沙水產收購站；同年，海南行政區水產局在永興島成立了海南區西沙漁業生產指揮部。這兩個地方機構的建立，不僅推動了南海諸島的經濟建設和發展，而且在不同領域發揮了應有的行政管理職能。

1959年3月，中共中央作出決定，指示廣東省和海南行政區，在西沙群島永興島正式成立縣級政權機構“中國共產黨西、南、中沙群島工作委員會”（簡稱為“西沙工委”）和“西、南、中沙群島辦事處”（簡稱為“西沙辦事處”），其主要職責是領導開發建設南海諸島，行使、維護、捍衛我國的領土主權。需要說明的是，由於東沙群島由臺灣地方當局管理，所以上述兩個機構未包括東沙群島。

1964年國家海洋局成立，由於南海諸島具有較為特殊的海域特點，所以為了更好地管理南海諸島，在國家海洋局的機構中，下設海南分局。

上述管理機構和管理體制，對維護我南海諸島主權，推動南海諸島的經濟開發和建設，均起到了不可替代的作用。

1969年3月，將西沙、南沙、中沙群島辦事處改稱廣東省西沙、南沙、中沙群島革命委員會，同時在永興島設立了人民武裝部、公安派出所，管理機構逐步得以完善和健全。

“特殊時期”結束以後，從1979年起，原行政單位又改稱為廣東省西沙、南沙、中沙群島工作委員會，直屬廣東省人民政府領導。

1984年5月31日，六屆人大二次會議通過了成立海南行政區的決定。至1988年4月13日，在七屆人大一次會議上，通過了《關於設立海南省的決定》，決定如下：“第七屆全國人民代表大會第一次會議審議了國務院關於設立海南省的議案，決定：一、批准設立海南省，撤銷海南行政區。海南省人民政府駐海口市。二、海南省管轄海口市、三亞市、通什市……和西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域。”

南海諸島中的西沙群島、南沙群島和中沙群島，由新成立的海南省管轄後，仍然保留了永興島上原有的機構。同樣需要說明的是，東沙群島依舊由臺灣地方當局管理，所以東沙群島未能包括在海南省的管轄範圍內。

2012年6月21日，民政部公告宣佈，國務院於近日批准，撤銷西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，建立地級三沙市，政府駐西沙永興島。7月17日上午，海南省四屆人大常委會第三十二次會議通過了《海南省人民代表大會常務委員會關於成立三沙市人民代表大會籌備組的決定》，三沙市的政權組建工作正式啟動。年7月19日，中央軍事委員會批覆廣州軍區，同意組建中國人民解放軍海南省三沙警備區，主要負責三沙市轄區國防動員和民兵預備役工作，協調軍地關係，擔負城市警備任務，支援地方搶險救災，指揮民兵和預備役部隊遂行軍事行動任務等。三沙警備區是中華人民共和國最南端的陸軍建制單位，擔負該區域領海安全的任務。2012年7月24日上午，三沙市成立大會暨揭牌儀式在永興島舉行，重達68噸的三沙市碑在永興島正式揭牌。同時啟用新郵編、郵戳，並更換銀行、醫院等各機構牌子。三沙市公安局亦對永興島車輛辦理臨時車牌。自此，三沙市正式成立。

2020年4月18日，國務院批准海南省三沙市設立西沙、南沙2個市轄區。

至此，南海諸島的行政區劃得到了最明確的定位，其行政管理也步人了科學化的軌道。這其中既有歷史的積澱和繼承，更有現代社會國家行政管理的科學運作。這是南海諸島歷史發展的必然，同樣也是中國人民對南海諸島的認識全面深入的體現。