“要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。”2015年12月召開的中央農村工作會議上，農業被正式納入供給側結構性改革框架之中。
彼時的中國經濟，正以壯士斷腕的決絕，向舊有發展方式告別，並蓄勢一場全方位且深刻的變革，發力供給側，著眼結構性，助推我國社會生產力水平實現整體躍升。
2016年全國兩會期間，習近平總書記在參加全國人大湖南代表團審議時明確指出，新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過於求和供給不足並存。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今後一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。
變革在平疇阡陌間一路鋪展，又接續邁向縱深。2017年2月，中央一號檔案《中共中央國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》正式對外發布。以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策體系，為我國日後的“三農”工作劃定了改革基調、提供了重要遵循，並進一步勾勒出前行路徑。
進入“新的歷史階段” 農業供給側結構性改革是形勢使然
“經過多年不懈努力，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。”這是2017年中央一號檔案深刻洞悉我國農業發展規律作出的重大判斷。
在這一新階段，2015年我國實現了歷史性的糧食生產“十二連增”， 農民收入“十二連增”，2016年全國糧食綜合生產能力繼續保持在1.2萬億斤以上。而續寫豐收所要直面的， 是生產量、進口量、庫存量的三量齊增；是成本“地板”、價格“天花板”以及補貼“黃線”的三重約束；是階段性供給過剩與供給不足並存，活躍與低迷並存的產業現實。
從一些更直觀的資料表現看， 2016年我國全年進口大豆總計8391 萬噸，全年進口稻米353.39萬噸， 兩者同創歷史新高。同時，小麥市場供需雖整體寬鬆，2015/16年度全國小麥供求結餘量為2370.7萬噸，但同年度我國進口小麥依舊高達330.5萬噸，同比增幅121％，這很大程度歸結於國內優質強筋小麥日益嚴重的供給缺口。
多方壓力傳導積澱，倒逼改革加速之勢。中國農業大學經濟管理學院教授趙冬梅在接受記者採訪時分析，當時農業農村發展的內外環境發生了較大變化， 各種傳統和非傳統挑戰和不確定性疊加，農產品供求結構失衡、要素配置不合理等問題突出，農民穩定增收的既有路徑收窄而新的內生髮展動力仍需進一步挖潛。可以看到，低價進口農產品的大量湧入擠壓著國內市場空間，而農產品消費結構的快速升級未得到有效供給的及時補足，資源約束趨緊也直指綠色轉型實踐的迫切性，同時，小生產與大市場艱難對接、庫存高企與銷售不暢等一系列考驗待解。上述問題可歸因於供給與需求兩端，但矛盾的主要方面還是在供給側，並且主要表現為體制性、結構性的矛盾。
“順應新形勢新問題，2016年12月14-16日召開的中央經濟工作會議進一步強調了當前工作要以推進供給側結構性改革為主線，指出2017年是實施‘十三五’規劃的重要一年，是供給側結構性改革的深化之年，且明確提出2017年要‘深入推進農業供給側結構性改革’。2017年中央一號檔案正是農業部門落實中央供給側結構性改革部署的具體體現，是推進農業供給側結構性改革的系統方案。”中國社會科學院農村發展研究所土地經濟研究室主任、研究員郜亮亮在接受記者採訪時說。
而農業供給側結構性改革要解決的深層次問題是什麼？時任中國農業部部長韓長賦曾在接受媒體採訪時指出，“就是要從產業和體制兩個方面增強供給體系對需求變化的適應性和靈活性，提高農業全要素生產率。”
可以說，深入推進農業供給側結構性改革，是大勢所趨，形勢使然。是整個供給側結構性改革的重要一環，也是我國農業農村高質量發展的題中應有之義。其既是一場在生產力範疇廣泛的結構調整，也是一次在生產關係層面更加深刻的機制革新。
聚焦“優、綠、新” 結構調整助推農業轉型升級
2017年2月6日，也就是當年中央一號檔案釋出次日，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任唐仁健在由國新辦舉行的情況說明會上介紹， 這次提出農業供給側結構性改革，遠遠超出了一般意義上的農業結構調整，是貫徹農業全產業鏈條、全產業領域的系統性、整體性的調整變革。
他進一步指出，“過去主要是考慮農業生產結構的問題，通俗講就是考慮初級產品生產的問題。這次要在考慮調整生產結構的同時，更加註重調優產品結構、調好生產方式、調順產業體系，這顯然比以前的範圍大大擴充套件、內涵大大豐富。”
要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加註重滿足質的需求轉變。正如2017年中央一號檔案所強調的，對於農業結構調整的政策聚焦，將圍繞以下三方面展開，即調優產品結構，突出“優”字；調好生產方式，突出“綠”字；調順產業體系，突出“新”字。
趙冬梅表示，在最佳化產品產業結構，著力推進農業提質增效的改革要求中，中央一號檔案提出要按照穩糧、優經、擴飼的要求，加快構建糧經飼協調發展的三元種植結構，進一步為統籌調整糧經飼種植結構劃定了新思路。
其中，作為改革重點之一的糧改飼已於2015年啟動試點，並連續三年寫入中央一號檔案中，且在2017年被列入《政府工作報告》36 項需要量化完成的重點任務之一。
2015年起，農業部積極佈局北方農牧交錯區“糧改飼”試點工作。趙冬梅介紹，糧改飼主要立足種養結合迴圈發展，引導種植優質飼草料，發展草食畜牧業，推動最佳化農業生產結構。可以說，糧改飼正是當時“三農”領域牽一髮而動全身的關鍵抓手。以代表性的“鐮刀彎”為例，這片由東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙乾旱區、太行山沿線區及西南石漠化區組成的呈“鐮刀彎”狀的廣袤區域，常年玉米種植面積佔全國的三分之一左右，是玉米結構調整的重點地區。隨著接連幾年玉米價格下行壓力的持續，庫存大量堆積，“鐮刀彎”地區的產品產業結構亟待最佳化。2015年11月，農業部出臺《關於“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見》，提出力爭到2020年，“鐮刀彎”地區玉米麵積調減5000萬畝以上。隨著試點逐步鋪開，“鐮刀彎” 地區越來越多的農田已改種優質苜蓿等作物。2016年，農業部繼續將試點範圍擴大到了整個“鐮刀彎”地區和黃淮海玉米主產區的17個省區，並將目標任務擴增到了600萬畝。
為貫徹當年中央一號檔案精神， 緊盯《政府工作報告》糧改飼試點目標定位，2017年5月，農業部制定《糧改飼工作實施方案》，計劃當年糧改飼面積要達到1000萬畝以上，收貯優質飼草3000萬噸以上。
此外，在進一步最佳化農業區域佈局方面，2017年中央一號檔案明確，“以主體功能區規劃和優勢農產品佈局規劃為依託，科學合理劃定稻穀、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區”。
在此前由農業部編制的《全國種植業結構調整規劃（2016-2020 年）》中便提出了“有保有壓”的目標導向，2017年中央一號檔案則進一步作出了再強調和補充。據趙冬梅介紹，從當時品種結構和區域佈局的調整重點看，東北地區著眼穩定水稻面積，調減玉米麵積，擴種大豆、雜糧、薯類和飼草作物，構建合理輪作制度；西北地區致力突出特色增效，積極發展特色雜糧雜豆，擴種特色油料；華南地區則側重繼續擴大冬種面積，充分利用冬季光溫資源，開發冬閒田，擴大冬種馬鈴薯、玉米、蠶豌豆、綠肥和飼草作物等，加強南菜北運基地基礎設施建設，實現錯季上市、均衡供應。
截至2017年底，我國全年玉米種植面積減少了約2000萬畝，與此同時，有效供給積極補充，市場緊缺的大豆麵積共計增加871萬畝，雜糧雜豆增加約600萬畝。從區域結構看，生豬養殖逐步向非超載區轉移，糧油棉糖產業的集中度也有了明顯提高。
在加強糧食主產區建設，“米袋子”“菜籃子”的生產基礎不斷夯實的前提下，依據區域資源稟賦及產業比較優勢，發展適銷對路的優質品種，做到保壓有序、取捨有度，農業區域佈局得以不斷最佳化， 也有望帶動地方特產和小品種發展成助民增收的大產業。
西北農林科技大學經濟管理學院教授、西安鄉村振興研究院院長王徵兵在接受記者採訪時舉例說，當年在陝西省興平市積極推廣的白色草莓、黑色小麥等特色農業，不僅滿足了消費者個性化需求，也拓寬了農民增收的新渠道。在甘肅、陝西還新栽種了數萬畝瑞雪、秦脆等優質新品種蘋果， 進一步補充了當時國內市場對優質蘋果的需求缺口。此外，新品種獼猴桃以及有機獼猴桃的面積和產量也有了顯著提高。
2017年10月，國家發改委、農業部、國家林業局聯合印發《特色農產品優勢區建設規劃綱要》，進一步鼓勵地方做大做強優勢特色產業，爭創特色農產品優勢區。按綱要規劃，到2020年，全國將建立並認定300個左右國家級特優區。
在當時階段，立足質量興農實現綠色發展也是重要的改革取向， 中央一號檔案中特別將“推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力”作為單獨章節重點提出，也是 對“十三五”規劃綠色理念和目標任務的再細化。
“農業的綠色發展關係到糧食安全的可持續性保障，以及食品安全和健康安全的維護。”華中農業大學經濟管理學院教授張露在接受記者採訪時表示， 2017年中央一號檔案提出的相應政策安排包括推進農業清潔生產，開 展有機肥替代化肥試點工作，同時建立健全化肥農藥行業生產監管及產品追溯體系；加快開發和普及齊全可靠的節水灌溉技術和產品，以保證農業生產中水資源節約高效利用；加強產地環境保護和源頭治理，健全監管體制，以提高農產品質量、保證食品安全，等等。
2017年4月，農業部發布《關於實施農業綠色發展五大行動的通 知》，決定啟動實施畜禽糞汙資源 化利用行動、果菜茶有機肥替代化 肥行動、東北地區秸稈處理行動、農膜回收行動和以長江為重點的水 生生物保護行動等。農業部新聞發言人葉貞琴就此表示，“解決好這些問題，就牽住了農業綠色發展的 ‘牛鼻子’，抓住了農業可持續發展的關鍵任務。”
張露進而強調，展望2035年，我國從九個方面明確了基本實現社會主義現代化遠景目標，“廣泛形成綠色生產生活方式”位列其中。現階段圍繞農業綠色發展的努力， 將為農業現代化乃至國家現代化提供基礎和保障。
與此同時，第一產業 “接二連三”的價值鏈不斷延伸，三產融合也將撬動更多可能性。
王徵兵表示，為切實提高農業經濟效益，促進農民增收，2017年中央一號檔案提出壯大新產業新業態，賦能農業現代化高質量發展，搶抓未來行業新機遇。
“農產品有效供給的主要實現途徑和具體工作內容就是最佳化農業產業 體系。”郜亮亮分析，中央一號檔案從大力發展鄉村休閒旅遊產業、推進農村電商發展、加快發展現代食品產業和培育宜居宜業特色村鎮四個方面對調順產業體系進行了詳細部署。隨著經濟發展，人民群眾對農村產品的需求日趨多元。基於此，檔案指出要充分利用“旅遊＋”“生態＋”“網際網路＋”等融合發展模式發展鄉村休閒旅遊產業，繁榮農村產業形態業態；要求加大食品加工業技術改造支援力度、加強新食品原料、藥食同源食品開發和應用，繁榮食品產業形態；要求透過建立一批特色村鎮、田園綜合體和農村產業融合發展示範園實現一產二產三產深度融 合發展和生產生活生態同步改善，圍繞上述舉措的一系列創新實踐為日後鄉村產業的活躍打開了新視野。
其中，逐步駛入“快車道” 的農村電商愈發博得關注。2017年中央一號檔案中第一次直接將農村電商作為重點內容單列出來，相較2016年中央一號檔案，2017年繼續強調線上線下互動融合、農產品進城與農資消費品下鄉雙向流通格局構建，並在此基礎上補充了標準體系建設的相關內容，以期涵蓋生產、流通、售後、追溯等多環節。
趙冬梅強調，檔案明確提出了一系列目標安排，涉及支援農產品電商平臺和鄉村電商服務站點建設；完善全國農產品流通骨幹網路，加快構建公益性農產品市場體系，完善鮮活農產品直供直銷體系，等等。
有關統計顯示，截至2017年底，我國電子商務進農村綜合示範已累計支援了756個縣，全年農村網路零售額達1.25萬億元，農產品電商正邁向3000億元大關。
此外，2017年中央一號檔案還將“三區三園一體”建設提上重要議程，以保證各改革任務有切實可依的落地平臺和載體。其中“三區” 指糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區；“三園”指現代農業產業園、科技園、創業園；“一體”指田園綜合體。
“田園綜合體”作為鄉村新型產業發展的新概念首次出現在中央一號檔案中。檔案特別強調，“支援有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集迴圈農業、創意農業、農事體驗於一體的田園綜合體，透過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示範”。
隨即在2017年5月，財政部發布《關於開展田園綜合體建設試點 工作的通知》，河北、山西、內蒙古、江蘇等18個省份入選首批國家級田園綜合體建設試點名單。
趙冬梅表示，田園綜合體是集現代農業、休閒旅遊、田園社群為一體的特色小鎮和鄉村綜合發展模式，是在城鄉一體格局下，順應農村供給側結構改革、新型產業發展，結合農村產權制度改革，實現中國鄉村現代化、新型城鎮化、社會經濟全面發展的一種可持續性模式。基於此，應進一步統籌運用好農業綜合開發、美麗鄉村等建設成果，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，積極探索一條特色鮮明、宜居宜業、惠及各方的田園綜合體發展之路，實現可持續、可複製、可推廣。
對應上述 “調優產品結構”“調好生產方式”“調順產業體系”的三大調整，2017年中央一號檔案還積極部署了兩大支撐保障。
一是基礎支撐，即補齊農業農村短板，夯實農村共享發展基礎。趙冬梅認為，農業農村的短板，最直觀地體現在基礎設施和公共服務領域。要牢固樹立強烈的短板意識，聚焦薄弱環節，拉長農業這條“四化同步”的短腿、補齊農村這塊全面小康的短板。2017年中央一號檔案中重點強調，要建立健全穩定脫貧長效機制。郜亮亮對此指出，2015年召開的全國扶貧開發工作會議以及2016年制定的《“十三五”脫貧攻堅規劃》均對脫貧攻堅工作提出系統部署，2017年中央一號檔案又在此基礎上明確了精準扶貧的年度目標、重大扶貧工程、扶貧資金監管和脫貧攻堅考核等諸多內容。檔案要求 2017年再脫貧1000萬人以上，目標任務梯次推進、循序漸進，為2020年底完成全面脫貧目標奠定了紮實基礎。
二是科技支撐，即強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展。華中農業大學經濟管理學院教授、 宏觀農業研究院副院長熊航在接受記者採訪時談及，科技是驅動農業供給側結構性改革的 根本動力。2017年中央一號檔案為科技支撐農業由量到質的轉變作出了具體安排，內容覆蓋科技研發 與推廣、創新激勵機制、科技園區和科技使用者等方方面面。特別是將實施智慧農業工程作為重要抓手，為推動農業物聯網、智慧農機裝備和災害監測預報預警提供了有力支援，相關改革經驗被寫入《數字農業農村發展規劃（2019-2025 年）》，也為三年後國家數字鄉村試點的開展打下基礎。此外，智慧農業技術的應用為推進高標準農田等基礎條件建設指出方向、為推行 綠色低碳生產方式等改革舉措提供手段，還將深入挖掘資料潛能和充分釋放“三農”資料要素價值，形 成農業農村發展新的增長點。
啟用“市場、主體、要素” 機制創新增強三農內生動力
深入推進農業供給側結構性改革，與既往抓農業結構調整相比，不是單純延續而是進階，是一場愈加廣泛全面的結構調整，更是觸及深層次的體制機制創新程序。
中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋在《求是》發表署名文章中指出，“農業供給側結構性改革， ‘根本途徑是深化改革’，是用改革的辦法推進結構調整。要透過體制機制創新，啟用資源要素潛力，解放和發展農村生產力，改造提升傳統動能，培育壯大新動能。”
這是2017年中央一號檔案謀劃供給側結構性改革的關鍵落點，也是“三農”發展思路的一個重大轉變。
培育農業農村發展新動能，就是要讓市場在農業資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用這一經濟體制優勢充分顯現，切實啟用市場、啟用主體、啟用要素，以全面激發可持續的內生動力。
啟用市場，為市場機制作用留足空間。
“科學合理的農產品價格形成機制和收儲制度直接影響農產品的生產意願，進而決定農業種植結構以及與該農產品相關的上下游產業發展。”郜亮亮認為，2014年開始的國家棉花目標價格改革和2016年國家玉米收儲制度改革都是農產品價格形成機制構建最佳化的重要探索。在供給側結構性改革的大背景下，2017 年中央一號檔案進一步採取了“分品種施策、漸進式推進”思路。在價格形成機制方面，檔案要求調整完善 新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式；調整大豆目標價格政策；堅定推進玉米市場定價、價補分離改革；堅持並完善稻穀、小麥最低收購價政策，合理調整最低收購價水平，形成合理比價關係。在收儲制度方面，支援家庭農場、農民合作社科學儲糧；要求科學確定糧食等重要農產品國家儲備規模，最佳化中央儲備糧品種結構和區域佈局，改革完善中央儲備糧管理體制，嚴格政策性糧食監督管理，嚴防跑冒滴漏，確保儲存安全。
“根據我們從吉林、遼寧和四川的家庭農場調研情況看，在當時玉米臨時收儲政策調整、去庫存的背景下，玉米價格陸續走低，很多家庭農場改種大豆等作物，當地的種植結構進一步調整；部分家庭農場不再直接銷售玉米，而是將玉米釀造成酒，在提高收益的同時也激活了下游玉米加工企業活力，產業鏈條進一步延伸；改革也使得那些更善於應對市場風險的主體留存下來，農業生產經營主體進一步最佳化，從前只是被動‘等政策’的農民也開始學會了 ‘看市場’。”郜亮亮說。
“政府之手”讓位於“市場之手”，在調整後的“市場定價、價補分離”新機制下，一方面，玉米價格由市場形成，反映市場供求關係，調節生產和需求，生產者隨行就市出售玉米，各類市場主體自主入市收購。另一方面，相應建立了玉米生產者補貼制度，以保障農民合理收益的要求。
據海關總署公佈的資料顯示，2017年我國進口玉米量283萬噸，為 2014年以來的最低水平；另一面，全年的玉米出口量與上年同期相比，增長了20倍。國內玉米價格漸與國外趨同，臨儲玉米庫存有了明顯消減，長期存在的價格倒掛現象逐步扭轉。
啟用主體，調動新農民幹事創業的積極性。
人力資源同樣是對農業生產起決定性作用的關鍵。郜亮亮表示，現代農業不斷催生對職業化農民群體的需求，檔案對此指出，要最佳化農業從業者結構，深入推進現代青年農場主、林場主培養計劃和新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃，探索培育農業職業經理人，培養適應現代農業發展需要的新農民。此外，為了將鄉村美產業化，同時鑑於美麗鄉村建設需要專業規劃的引導，檔案還鼓勵高等學校、職業院校開設鄉村規劃建設、鄉村住宅設計等相關專業和課程，致力培養一批專業人才，扶持一批鄉村工匠。檔案就城鄉間勞動力自由流動也提出了相應推進舉措。一方面，要求健全農業勞動力轉移就業服務體系，為在城市就業的農民工提供優質服務；另一方面，要求暢通農民工等人員到鄉村創業的渠道，支援進城農民工返鄉創業，帶 動現代農業和農村新產業新業態發展。檔案還進一步鼓勵高校畢業生、企業主、農業科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉下鄉創業創新，將 現代科技、生產方式和經營模式引入農村，使這些新農民真正成為我國農業現代化的深厚人才基礎。
在政策紅利下，以大學和民辦企業為主體的培訓機構迅速發展起來。王徵兵介紹，以西北農林科技大學為例，每年參與培訓的職業農民和涉農管理幹部人數有上萬人之多，授課內容涵蓋勞動技能、科技知識、經營管理等諸多方面。
啟用要素，強化資源整合與充分利用。
“最佳化生產要素的配置，就是將要素從低效供給端轉移到有效供給端。這是農業供給側結構性改革 的核心內容之一。”郜亮亮進一步提到，中央一號檔案也就此明確了以下改革側重：一是以改革財政支農投入機制啟用資本要素。針對財政支農資金長期存在的管理部門多、受益單元小而散等問題，檔案強調要多層次多形式推進涉農資金整合，特別要推進專項轉移支付預算編制環節源頭整合改革，探索實行“大專項＋任務清單”管理方式，以發揮“把好鋼用在刀刃上”的聚力效應。檔案還提出了以獎代補和貼息、建立擔保機制、建立風險補償基金、設立各類農業農村發展投資基金、政府和社會資本合作、加大地方政府債券支援農村基礎設施建設力度等措施。此外，檔案鼓勵農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等農村中小金融機構加大服務“三農”力度。特別提出要推進信使用者、信用村、信用鄉鎮建立。
二是以深化集體產權制度改革啟用土地要素。郜亮亮說，檔案強調要 抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格等，為資源高效流轉奠定了基礎。檔案還鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，以增強集體經濟發展活力和實力。圍繞耕地、宅基地、集體經營性建設用地的高效使用，檔案也提出了關鍵性舉措，如要求全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，鼓勵地方探索 承包地和宅基地自願有償退出。
據農業部發布訊息，截至2017年11月底，全國農村承包地確權登記頒證試點開展整省試點增至28個，確權面積已達11.1億畝，佔二批家庭承包耕地面積的82%。有恆產者有恆心，越來越多農民的長遠生計從此有了更進一步的保障。
隨著體制機制創新多點突破， “三農”領域改革的“四梁八柱”越加牢固。其間，在2017年中央一號檔案指引下的一系列突破性探索，致力於加快結構調整步伐，加強科技創新引領，打開了農業現代化建設的嶄新局面，為經濟社會持續健康發展蓄添動能，也為之後鄉村振興戰略的實施奠定了堅實基礎。
“供給側結構性改革是一項長久程序，直到十九屆五中全會發布的 ‘十四五’規劃和2035年遠景目標建議中仍然強調‘以深化供給側結構性改革為主線’，這是適應和引領經濟發展新常態的重大創新和必然要求。”郜亮亮進而表示，從這一角度看，2017年中央一號檔案作為著眼於“供過於求和供給不足並存” 階段性問題的標誌性檔案，解決的其實是整個農業系統有效供給的長期問題，其將為農業供給側結構性 改革持續走深走實提供總體框架和行動指南，也將助推後續農業農村發展形勢穩中向好、穩中向新。
來源：《中國發展觀察》
