■ 文/ 馬 戎
最佳化能源配置效率、實現雙碳目標離不開運轉良好的電力市場機制，而今年下半年的大範圍限電、停電則讓電力行業再度成為風口浪尖。在能源供應緊張乃至全球能源危機和經濟滯脹的宏觀大背景下，電力市場改革應該如何突圍？
能源供需形勢的歷史回溯
一般認為，電力市場改革在供需寬
松條件下更容易推進。我國兩次重要的電力市場化改革節點分別發生在2002年和2015 年。2002 年，國務院釋出《電力體制改革方案》（5 號檔案），開始引入電力市場競爭機制，推動“廠網分離”改革，將發電和輸配電環節分拆，為後續發電與用電直接開展市場化交易以及對電網環節開展自然壟斷規制提供體制基礎。
但是，由於1998-2000 年國企改革期間一度出現電力需求驟降的情況，導致發電投資規劃對於2002-2004 年間需求快速增長預期不足；而加入WTO 帶來的高耗能產業電力需求激增、高溫、乾旱、電煤供應緊張、電網跨區輸送能力不足等因素相互疊加，導致2004 年出現大範圍停限電問題，並最終引發嚴重的發電側漲價壓力乃至串謀問題，導致市場改革進展被迫停滯。在2005-2007 連續三年火電裝機高速增長後，缺電問題才得以緩解。
在一定程度上，2015 年新一輪電改吸取了2002 年改革的教訓。2015 年，電改“中發9 號文”釋出，標誌著電改進入第二段“快速通道”。新一輪電改是在供過於求、產能過剩的基礎上啟動的。如圖所示，2013-2015 年間，我國火電機組年利用小時數連續呈現下降趨勢。原因在於“四萬億”刺激計劃退出後，世界經濟與我國出口回覆情況低於預期，導致各行業均出現了普遍的產能過剩問題，這也是國家後續推行“三去一降一補”政策的原因所在。
在供需寬鬆條件下開展電改，具有以下意義：一是供過於求條件下市場價格較低，容易吸引使用者側積極參與市場；二是在經濟下行週期，降電價可以緩解下游使用者生產經營壓力；三是提高發電側競爭度，淘汰落後產能，加速實現產能出清；四是構建常態化電力市場化機制，有助於實現“有效市場+ 有為政府”的長期改革目標。
然而，電改的因素不僅僅是供需形勢，還受限於多重因素。我國電價長期以來由政府價格主管部門制定，同時電力產品價格影響到社會生產生活的各個方面，涉及企業生產經營、營商環境評價乃至居民生活，導致電價改革一直存在較高敏感性。與此同時，由於發電行業本身存在較高集中度，很容易出現市場力操縱行為，2002-2004 年的經驗教訓也讓地方改革推進主管部門對於發電側市場力抱有高度警惕，使得電力市場改革中一直難以實現價格的有效浮動和對電力需求的有效引導。
圖：1976-2019 年 我國火電裝機增速與利用情況（%）
能源供需新情況
2021 年上半年，受新冠疫情後出口生產恢復影響，我國各地高耗能產業需求出現超調式反彈，與此同時疊加內蒙古關停違規煤礦、安全生產停產檢查、全球綠色低碳轉型抑制化石能源投資、美元貨幣超發推高全球大宗商品價格等多重因素，導致一次能源價格和電力需求大幅上漲，而電力市場機制沒能有效發揮傳導成本、自發調節電力需求的功能，導致燃煤發電企業大面積虧損乃至出現資金鍊斷鏈風險，部分企業甚至需要“貸款買煤炭”，最終讓煤與電產業上游市場化而下游市場化程度不足的“縱向雙軌制”矛盾集中爆發。這一爆發的結果是，大面積限電和煤炭供應總量不足的硬約束倒逼電力市場化改革加速。
2021 年10 月，國家發改委釋出《國家發展改革委關於進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（發改價格〔2021〕1439 號）（下稱1439 號文）。1439 號文提出在2021 年10 月15 日起取消工商業銷售目錄電價，燃煤發電量應全部進入市場參與交易，透過市場交易在“基準價+ 上下浮動”範圍內形成上網電價，放開市場價格浮動上下限為燃煤基準價的20%，且高耗能企業市場交易電價不受上浮20% 限制。1439 號文標誌著電力市場改革進入全新階段。
電力市場改革的“變”
總體而言，我國每一次集中推進電力市場改革的宏觀背景都存在一定不同。2015 年改革充分吸取了2002 年改革的經驗教訓，但新問題隨著改革的深化暴露出來，導致改革進展在2015-2021 年期間仍然是困難重重。
歷史程序在螺旋中上升，2021 年電改新規在供需緊張條件下推進，依稀又回到2002-2004 年改革的背景。但是，十九年後的電改已經和當年全然不同。只有把握電力市場改革中的新因素，才能找到新方向，發現新動力。
那麼，相比於2002 年和2015 年，2021 年以1439 號文為核心的電力市場改革在哪些方面發生了重大變化呢？
1. 打破使用者側價格不能漲的限制
一般社會公眾對改革的預期是市場有助於提高效率，因此一旦因電力市場改革而導致使用者側用電成本上升，必然導致輿論爭議和政策壓力。電力供求必須實時平衡的特性又導致電力市場高度複雜，使電力市場被認為是人工設計的最複雜的市場機制，因此改革必須循序漸進，逐步培養使用者參與市場的能力。但是在1439 號文之前的電力改革中，對價格上漲引發負面影響的擔心導致市場價格難以真正浮動，也難以對不同價值的使用者進行合理定價，大大限制了市場的功能。1439 號文突破了這一限制，實現了前期改革一直難以攻克的關鍵一環。在我國能源雙碳轉型、產業結構升級的大背景下可謂意義重大。
2. 逐步建立對發電側技術組合進行篩選的功能。
在第一點變化基礎上，使用者側價格實現“能漲能跌”，則市場價格隨供需特性進行浮動的自由度將加大，而在建立電力現貨市場的地區，電力批發市場價格訊號（主要針對售電公司和直接參與批發市場的大型使用者）甚至可以隨短期供需實現實時浮動（在中長期完成風險對沖的基礎上）。發電和用電是相對應的。浮動價格乃至實時浮動價格也意味著不同發電的功能將被更加細緻的定價。
舉例而言，天然氣發電機組在功率調節速率和機組啟停方面具有快速靈活的優勢，當市場出現短期供不應求時，電價趨於上行，以發揮抑制需求、吸引供應的功能，但燃煤或其他發電型別可能難以及時提高發電出力水平，此時能滿足即時需求的發電型別（比如天然氣發電）將獲得該時段較高的電價水平。我國將構建以新能源為主體的新型電力系統，新能源如風電、光伏等發電依賴天氣因素，具有間歇性、波動性。在此背景下，對於不同發電型別的特性進行市場定價具有重要意義。
新型電力系統意味著發電結構的長期快速調整，舊的經驗難以維繫，如果仍然完全依賴政府定價，很容易產生決策失誤和市場效率扭曲。而市場化定價可以根據供需實際情況進行即時定價，適應發電結構長期轉變的各個階段的定價要求，充分彙集無數市場主體的智慧，形成最能適應未來發展和新能源轉型要求的電力市場發電技術組合。
3. 預期將與碳市場等機制產生聯動效應
1439 號文不僅具有短期內緩解能源供應緊張問題的功能，在長期內也可與雙碳轉型的政策工具（比如，全國碳市場）產生相互作用。可以說，電力市場難以傳導成本是全國碳市場繼續推進、不斷收緊配額髮放標準的主要阻力。因為一旦電價無法傳導碳價成本，則就無法有效引導用電需求。碳排放成本僅由發電環節承擔，還可能產生髮電經營困難、碳市場約束過嚴以至於影響電力供應安全的情況。電價市場化的突破下，電——碳市場將開始密切耦合。此外，可再生能源消納責任權重市場、用能權市場都將逐步落地，代替當前以行政指令和剛性指標保證能源發展目標的產業治理模式，形成市場型政策工具的一攬子組合，支撐我國實現雙碳轉型和長期可持續發展目標。
( 作者單位：復旦大學經濟學院）
原文刊發於2021年11月（上）第21期《中國外資》雜誌
