來源：現代諮詢
作者：丁伯康 王超 範豔萍
近日，由城市投資網、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司（簡稱“現代諮詢”）聯合中國城市發展研究會區縣城投聯合發展工作委員會（簡稱“中國區縣城投聯合會”）釋出了“2021全國區縣城投公司總資產排行榜”。此次榜單共採集全國500多家區縣級城投公司總資產、負債率情況，並選擇了資產規模超過200億元的301家城投公司，按照總資產規模大小進行了排名。
但是令人無比驚訝的是，2020年全國總人口排名第6、GDP排名第12的河北省，區縣級城投公司竟無一上榜。當然，這其中可能存在一定的樣本選擇遺漏，但這也從另外一個角度反映出河北省的區縣級政府平臺公司在整體發展方面，確實存在很大的問題。暴露出河北省城投公司綜合實力和影響力，與其他省份相比存在嚴重不足。
為此，我們結合多年來對河北省地方政府平臺公司服務和調研的情況，對河北省區縣級城投公司的整體發展狀況，進行一些分析，以便引起河北省各級政府領導的重視。
一、河北省區縣級城投公司產生的背景
地方政府融資平臺的發展與我國特有的城鎮化建設體制和政府投融資模式密不可分，具有很強的“中國特色”。而區縣級政府融資平臺是繼地市級融資平臺發展相對成熟後，由區縣級人民政府陸續組建後誕生的。河北省區縣級政府融資平臺普遍成立於2009年前後，在中央“4萬億經濟拉動計劃”的刺激和河北省“實現城鄉建設三年大變樣”戰略部署下，陸續組建。
特別是在2009年2月16日河北率全國之先,由河北省人民政府下發《關於推進城市建設投融資體制改革的意見》(冀政〔2009〕 33 號，以下簡稱“意見”)後,為全省的城建投融資體制改革“破題”和各級政府投融資平臺公司的組建，提供了有力的政策支撐和工作指導。也極大的促進了河北省區縣級政府融資平臺突飛猛進的發展（說明：當年現代諮詢作為河北省人民政府顧問單位，全程參與了三年大變樣的政策起草、平臺組建和融資指導，為河北省三年大變樣工作作出了顯著貢獻）
近年來，隨著國發〔2010〕19號文、國發〔2014〕43號文、財預〔2017〕50號文等檔案開始對政府融資平臺進行規範和限制，地方國資國企開始深化改革，河北省區縣級政府融資平臺也加快了轉型發展的步伐。然而，河北省區縣級政府融資平臺受制於當地經濟發展水平、地方可用財力、地方資源稟賦、區位條件、政府決策等多方面因素的影響，其發展水平、綜合實力、市場化程度等遠遠落後於先進發達省份的區縣級政府融資平臺，在轉型發展的過程中，也面臨諸多的問題和困境。
二、河北省區縣級城投平臺發展現狀和存在問題
結合多年來對河北省區縣城投公司實際情況的調研和分析，我們認為目前普遍存在的“散、亂、弱、小、缺”的現象十分嚴重，已極大的影響了河北縣域經濟的發展和城鄉建設。具體問題如下：
1.資產規模小，資源分佈散
河北省區縣除少數區縣外，普遍存在經濟發展水平相對較低，政府財力相對薄弱的情況。加上政府掌控的資產和資源不多，且相對分散在政府部門和企事業單位，造成政府資產和資源閒置浪費的較多，致使區縣級政府融資平臺的資產規模普遍較小，大多低於100億元，甚至僅為數億元。同時，其資產質量不高，有效資產有限。
特別是經濟較為落後的區域，其本身財政實力較弱且優質國有資源較少，許多區縣級政府融資平臺當初都是透過注入大量無法變現、流動性不足的公益性資產（例如：儲備土地、政府大樓、學校、醫院、公園廣場等）作為註冊資本成立的，這導致了大多數區縣級政府融資平臺資產質量都不高，虛假出資和虛增資產的情況比較嚴重，從根本上影響了這些企業的長期發展。
從2010年《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19 號文）到2017年《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文），國家反覆強調規範地方政府融資平臺公司的融資和管理行為，嚴禁將公益性資產和儲備土地等注入政府融資平臺公司。2021年釋出的《河北省地方政府融資平臺市場化轉型工作實施方案》，也提出嚴禁將公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋樑、非經營性水利設施、非收費管網設施等公益性資產和儲備土地注入地方政府融資平臺。因此政府融資平臺先前注入的公益性資產理應剝離出去，即使不剝離也無法用於融資抵押和發債。因為2018年財金23號文和發改辦財金194號分別從金融機構貸款和企業發債的角度對以公益性資產進行融資做了嚴格限制。
2.政企關係不清，管理體制亂
和其它地方一樣，政府組建融資平臺的出發點就是為融資搞建設，因此長期以來基本還是搞“兩個牌子，一套人馬”模式，其領導班子大多在政府部門任職，政企不分。這種現象在河北省區縣級平臺公司中尤為嚴重。隨著政策的變化，河北省許多區縣級政府融資平臺雖然表面上實現了企業化的管理運營模式，建立了現代公司制的董事會、監事會等各項制度，但實質上無論是人事任免、管理決策還是業務經營等方面，依舊受當地政府部門干預較大，不少城投公司還隸屬部門管理，業務和融資管理關係混亂。人員也大多由公職人員兼任，沒有建立市場化的薪酬體系，人員薪酬仍由原單位發放，且不與公司業績、個人貢獻等直接掛鉤，起不到正向激勵作用。同時，大多數公司也沒有建立完善的考核機制，無法實現多勞多得、優勝劣汰，難以真正激發人力資源潛能。
在這些地區，無論是政府領導、融資平臺管理者還是普通員工潛意識裡依舊把融資平臺當成政府的一個職能部門，導致這些區縣級政府融資平臺被當作政府的某一部門任意調遣，行政式的管理方式十分普遍，企業無法自主決定經營方向，其市場化主體地位難以真正確立，現代企業制度也難以真正完善。
當然，近年來隨著相關法律法規政策的要求越來越嚴，上述現象有所減少，但從實際運作的情況來看，河北省大多數區縣級政府融資平臺仍然存在政企關係不清、行政色彩濃厚、管理水平滯後等現象，與2009年省政府下發的檔案要求對照，相距甚遠。
3.信用評級低，融資能力弱
出於效率和領域分工等因素考慮，很多區縣設立了多個政府融資平臺，加上區縣整體國有資產規模有限，河北省區縣級政府融資平臺的有效資產不足、現金流較差、信用水平和主體信用評級也較低，導致其市場化融資能力較弱。近年來，隨著信用市場趨嚴，信用等級分化也在加劇，河北省區縣級政府融資平臺相較於發達省份而言，市場化融資難度更大，發債成本也相對更高。截至2021年7月河北省內有33家發債城投平臺，其中區縣級平臺公司僅為7家，數量遠遠落後於發達省份水平。
4.業務單一，經營性收入小
眾所周知，政府融資平臺成立的初衷是滿足地方城市基礎設施建設投融資的需要，區縣級政府融資平臺更是如此。因此，長時間內區縣級政府融資平臺的主要任務是依託政府信用背書，進行大量的政府性專案融資工作，承接的也多為公益專案。雖然國發〔2010〕19號文、國發〔2014〕43號文等檔案續提出了限制甚至剝離平臺公司的代政府融資職能，但是仍有不少地區反其道而行之，在2014年之後組建以代政府融資為目的的相關平臺公司。
在區縣級政府融資平臺積極履行政府融資功能的同時，不少河北省內地方政府也賦予了其專案建設甚至運營的職能，其主要業務還是透過委託代建的形式承接區域內的城市基礎設施與配套設施的建設運營、土地開發整理、安置房建設、棚戶區改造等政府公益性專案，業務種類單一，市場化業務基本沒有，主要的收入來源就是政府代建費和財政補貼，缺少經營性業務收入。由於政府公益性專案週期長、投入大、回款慢等因素也經常導致政府向城投公司支付款項不及時，代建費用常年以應收賬款的形式掛在公司資產負債表上，造成政府融資平臺收入和現金流不穩定，償債能力和抗風險能力嚴重不足，也給平臺公司的運營管理造成了混亂。
當然，也有部分河北區縣級政府融資平臺超前謀劃，較早嘗試和探索轉型，涉足地產、旅遊、產業投資、類金融等市場化業務領域，但總體上看，河北省區縣級政府融資平臺的業務種類單一化明顯，基本以公益性為主。因其專案的公益屬性強，且造血能力十分欠缺，單純以融資目的存在的區縣級政府融資平臺面臨被“關停”的風險。
5.團隊能力不足，專業人才缺
從2013年開始，國家陸續釋出政策，對政府融資平臺進行調控和市場化、實體化轉型。中發〔2015〕22號文明確了國有企業的改革方向以及打造國有資本投資運營的原則要求。財預〔2017〕50號文提出進一步規範融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司儘快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資。河北省地市級政府融資平臺轉型工作相對較早，但是區縣級政府融資平臺市場化轉型工作進度相對滯後，不少區縣仍然持觀望態度。其中一個重要的因素，就是區縣級政府融資平臺業務多為專案代建，以從事專案管理為主，管理團隊中缺乏專業的技術、投資、融資、市場等人才，導致公司不具備良好的投融資、市場開發和經營的能力，市場化轉型工作缺乏良好的人力資源支援。這也是導致“2021全國區縣城投公司總資產排行榜”中沒有一家河北省縣級城投上榜的根本原因之一。
當然，我們也看到不少積極的訊號。如2021年《河北省地方政府融資平臺市場化轉型工作實施方案》釋出，給河北省地方政府融資平臺的轉型設定了最後期限，政府融資平臺面臨著不轉型就撤銷的抉擇。各市、縣也相繼根據本地區情況制定了工作計劃，2021年4月份石家莊釋出了《關於做好石家莊市地方政府融資平臺市場化轉型工作的通知》，要求分類推進地方政府融資平臺市場化轉型，並對轉型的方式、渠道、期限等都做了明確的規定。但是，推動河北省區縣融資平臺市場化轉型工作是一場硬戰，要縮短與其他省份的差距，推動地方國有企業和國有資產資源的合併重組，是一項極其複雜、艱鉅和細緻的工作，是需要各區縣主要領導下大功夫做好的一項工作。
三、河北省區縣級城投公司發展出路
雖然河北省區縣級政府融資平臺存在諸多問題，但在當前新型城鎮化的程序還剛剛開始。在宏觀經濟形勢和新型城鎮化浪潮下，政府融資平臺仍然是推進城鎮化最重要的抓手，其作用不可或缺，但區縣級政府融資平臺的投融資能力與其要擔負的歷史使命嚴重不匹配。區縣級政府融資平臺迫切需要轉型發展，提升自身的綜合實力，包括市場化融資能力、可持續發展能力、規範化管理能力等，從而持續、有效地支援地方城市基礎設施建設和經濟社會發展。其中，推動區縣級政府融資平臺轉型發展的關鍵環節，就是加快區縣級國有資源的整合重組。
做好河北省區縣級政府融資平臺整合重組工作，也可以按照現代諮詢集團研創的“國有平臺公司資產資源重組六步法”來實施。具體步驟如下：
1.清查：全面清查家底
全面摸清家底是平臺公司轉型的第一步，也是後續整合資源、盤活資產、劃分業務型別的基礎。開展全面盡職調查，一是明晰所屬平臺公司及其子公司的股權關係和資產狀況，進而按照資產屬性進行歸類，為公司實現資源集約利用和規模效益清除障礙；二是全面盤清地方政府資產資源、政策資源和產業資源等；三是對當前各項政策進行深入分析，為向政策要發展思路做好準備；四是調研同類型公司的業務開展情況、資產注入情況，為公司轉型提供借鑑。
2.整合：整合重組公司
按照“同業歸併、精簡高效、兼併重組、增強實力”的原則，在全面清查“家底”的基礎上，透過爭取各類城市資源注入、國有股權劃入、無效資產剝離等，對平臺公司進行整合重組，組建為集團性企業，實現資產資源的最大化聚集。同時，對子集團或子公司，按業務屬性、業務類別等進行整合分類，歸併核心業務、縮減管理層級，發揮資源集聚效應。
3.再造：再造主體功能
如何科學合理界定母子公司之間的關係是影響公司後續發展效益的關鍵。以整合重組為契機，根據市場化融資需要，明確母子公司各自功能定位，對集團公司及下屬子公司進行主體功能再造。按照國資國企改革的要求和方向，打造“國資管理部門-投資運營主體-專業子公司”三級運作架構，發揮國資監管作用，實現投資運營主體的做強，以及子公司的做專做精做活。其中，投資運營主體為集團型公司，一般作為投融資中心、戰略決策中心、宏觀調控中心、關鍵制度輸出中心，專業子公司一般作為利潤中心、業務中心、運營中心，並以相應的權責劃分予以支撐。
4.培育：培育經營性業務
透過對公司內部資源和能力的評價，結合外部環境分析，總結定位公司自身的優劣勢和外部環境的機會威脅，重新謀劃公司業務佈局和業務發展策略，制定出適合公司的轉型發展戰略，一是圍繞既有業務，進行產業鏈的延伸，二是結合地方或區域產業發展規劃，進行多元化產業佈局，重點培育經營性業務，注重發揮產業協同效應，提高公司經營性現金流，為公司持續市場化融資奠定基礎。
5.最佳化：最佳化組織管理體系
影響企業組織體系設計的因素很多，其中最為重要的包括：企業性質及其業務戰略、集團化管控體系的構建及執行、企業所處的發展階段、企業文化、企業人員素質等。透過對平臺公司現行的管控模式和組織架構進行分析，依據公司發展戰略，提出切實可行的法人治理結構和集團管控模式，確保黨組織的領導地位，釐清出資人和平臺公司的權責介面，以及集團公司和各子公司的權責介面，做到運營效率和風險控制的統籌兼顧，並極大地發揮集團性企業的優勢。同時，對組織架構和部門職責等進行調整，以支撐公司轉型發展戰略的落地，為後期戰略目標的分解和達成奠定基礎。
6.構建：構建現代企業管理制度
根據公司轉型發展規劃，集團公司未來將由業務主導型向管理主導型轉變。在公司未來的運營管理方面，一方面以制度建設為抓手，以最佳化流程體系為核心，協助平臺公司逐步建立健全符合現代企業制度要求的管理體系，實現公司管理轉型；另一方面，圍繞啟用平臺公司人力資源，協助公司在招聘、培訓、考核、激勵等四大模組進行系統性設計。
結 語
面對國家加快地方政府平臺公司轉型發展的要求，各地平臺公司正面臨不轉型就撤併的抉擇。這不僅給各區縣政府平臺公司帶來了很大的壓力，也給平臺公司的轉型發展帶來了強大的動力。同時，隨著國家鄉村振興戰略的實施，河北省區縣級城投公司轉型也迎來了新的發展契機，政府融資平臺轉型成功與否事關縣域經濟健康持續發展的大局，也是領導者必須面臨的新課題。只有那些真正剝離了政府融資職能且獨立面向市場的地方政府國有公司，才是一個合格的市場化融資主體，才能在新型城鎮化建設的道路上長期發展壯大。
不論是政策要求，還是地方城市建設的需要，國有資產整合重組都是政府融資平臺轉型和做大做強的關鍵，也是市場化轉型工作的第一步。充分提高公司市場競爭力，加快把河北省政府投融資平臺公司轉型為市場化運作的國有企業。我們充滿期待！
作者簡介：丁伯康，系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、城市投資網首席經濟學家、現代諮詢集團董事長；範豔萍，系現代研究院高階研究員、現代諮詢河北分公司總經理；王超，系現代研究院高階研究員、現代諮詢河北分公司副總經理。
