齊魯晚報·齊魯壹點記者 趙恩霆
到1月20日，拜登將就任美國總統一週年。然而，日益極化的黨爭已經導致拜登政府遭遇有史以來最嚴重的“提名透過難”。美國媒體援引一項最新研究報道稱，拜登上臺以來，只有41%的提名在參議院獲得透過，創數十年來新低。同時，提名確認所需時間則創新高。
受此影響，高喊“美國回來了”、重拾多邊主義的拜登政府，卻面臨著大量重要外交崗位人員空缺。美國外交人員協會的資料顯示，總共190個大使職位中，仍有68個空缺，其中不乏盟友和重要國家的大使崗位。這意味著大量臨時代辦主持著使館工作，撐起美國全球外交網。
美國總統拜登
【“史上最慢”是怎麼來的】
一年前的1月8日，當時身為當選總統的拜登宣佈了新政府商務部長和勞工部長的提名人選，在距離正式就職不足兩週時完成全部內閣成員提名。去年1月20日拜登正式入主白宮當晚，美國國會參議院就投票確認了首位內閣成員——國家情報總監海恩斯，她也成為美國曆史上擔任該職務的首位女性。
儘管看上去很迅速，但拜登就職首日在內閣成員提名獲批方面的表現，仍不及前任特朗普。特朗普當年就職首日有兩名內閣成員提名獲批，而奧巴馬和小布什的數量更多。
到去年3月初，拜登上臺已超過一個月，但他提名的23名需要參議院投票確認的內閣成員中，只有13人獲批。拜登政府15名核心聯邦機構負責人的提名中，只有10人獲得確認。根據美國“總統過渡中心”的資料，在類似時間段內，拜登之前的四位美國總統84%的核心內閣成員已獲確認。美聯社直言，拜登內閣官員提名進展堪稱“史上最慢”。
參議院確認程式緩慢，有一些客觀原因。比如，原本該在2020年大選後出結果的佐治亞州參議員選舉，直到去年1月5日才最終決出結果，在一定程度上延誤了參議院的執行。此外，鑑於民主、共和兩黨各佔參議院50席，兩黨用了大約一個月時間才確定了管理規則。
美國共和黨籍參議員盧比奧和克魯茲（右）
但根本原因仍是特朗普時期延續下來的、日益激烈和白熱化的黨爭，兩黨之間不斷陷入“為反對而反對”的政治怪圈。據法新社報道，因對拜登政府在“北溪-2”天然氣管道專案、以及伊朗核問題上的政策不滿，共和黨籍聯邦參議員克魯茲、盧比奧使用程式性策略阻撓提名人選獲批。
另一共和黨籍參議員霍利則要求國務卿布林肯和國防部長奧斯汀辭職，理由是兩人在從阿富汗撤軍問題上“表現失敗”，並因此在參議院阻撓拜登的提名獲批。
此外，參議院的“建議和同意”權也已淪為黨爭之下拖延和阻止提名獲批的工具。據《華盛頓郵報》報道，肯尼迪1961年入主白宮時，有779項人事任命需獲參議院批准。到拜登上臺時，這一數字增至1237個。經過對其中799個職位的追蹤調查發現，截至去年8月第二週，拜登政府只有112個空缺被填補。
美國國會大廈
《華盛頓郵報》報道稱，里根政府的被提名人平均等待56天才能得到參議院批准。到了奧巴馬和特朗普政府時期，等待時間翻了一番，分別達到112天和117天。這還不算參議院在批准提名人之前對他們進行審查的時間。
今年1月8日，《紐約時報》援引美國非營利機構“公共服務合作組織”的資料報道，拜登上臺一年之際，只有41%的提名在參議院獲批，創數十年來新低；提名透過所需時間，則創下新高。整體上，進入21世紀以來，歷任美國總統的提名透過率呈下降之勢。小布什就職第一年，75%的提名人選在參議院獲批；奧巴馬時降至69%，特朗普時進一步降至57%。
儘管拜登任期第一年的提名速度位元朗普快，但仍不及奧巴馬和小布什。而且，拜登提名人選的平均等待確認時間為103天。相比之下，里根第一年時這一資料為36天，老布什為58天，克林頓為56天，小布什為48天，奧巴馬為80天，到特朗普時則達100天。
拜登和國務卿布林肯（右）
【大使獲批平均得等109天】
去年8月11日，拜登提名的大使才首次獲參議院批准。當時，白宮新聞秘書普薩基表示，拜登提名的候選人中275人在等待參議院批准，其中包括駐各國大使人選。美國國務卿布林肯表示，超過65名國家安全關鍵職位人選在等待參議院批准。
到去年11月，白宮表示，截至當月5日，拜登已提名78名駐外大使，但僅7人獲批，透過率只有9%。同一時期，奧巴馬提名了83名駐外大使，其中64人獲批；特朗普提名了57名駐外大使，其中40名獲得確認，透過率分別為77%和70%。
當時，美國外交服務協會主席魯賓說：“無論其他國家還是美國，都沒有在如此久的時間內，缺少這麼多駐外大使。”該協會的資料顯示，大使提名人選等待確認的平均時間為109天。“快一年了，美國都還沒有填補一半的大使職位空缺。”魯賓說。
去年12月，參議院多數黨領袖、民主黨人舒默同意安排一次針對“北溪-2”專案相關實體實施制裁的投票，以滿足參議員克魯茲的要求，換取其不再阻攔數十名涉及美國國務院官員的提名人選。隨後，包括美國新任駐華大使伯恩斯、駐日大使伊曼紐爾在內等30多項人事提名在參議院獲得確認。這兩位重要大使人選，拜登早在去年8月就已提名。
新任美國駐華大使伯恩斯
一般來說，整個提名確認過程大致分為6個步驟：總統提交提名，聯邦調查局等機構進行資格背景審查，參議院相關委員會舉行聽證會，參議院舉行聽證和辯論，參議院進行投票表決、過半數贊成方能獲批，總統任命履職。其中，任何一個環節遇挫，都將影響整個提名獲批程序。
根據美國國務院網站的公開資訊，截至北京時間1月12日，在梳理的27個美國駐重要國家或國際組織大使職位中，只有7個顯示大使在職，分別為美國駐加拿大、墨西哥、俄羅斯、以色列、埃及、土耳其和新加坡大使，其他20個國家和國際組織——中國、英國、法國、德國、義大利、日本、韓國、菲律賓、泰國、印度、埃及、南非、巴西、澳大利亞、沙特、阿聯酋、烏克蘭以及歐盟、北約和東盟——均顯示臨時代辦主持工作。
其中，據不完全統計，美國駐中國、日本兩國大使尚未正式到任，美國駐法國、澳大利亞大使提名人正等待參議院確認，美國新任常駐北約代表日前剛剛就位。
美國駐烏克蘭大使館臨時代辦凱文
儘管當前美俄圍繞烏克蘭局勢劍拔弩張，但美國駐烏克蘭大使自2019年時任大使約萬諾維奇遭特朗普解職後就一直空缺，由使館臨時代辦凱文主持日常事務。與之類似，從歐洲盟國到中東盟友、再到印太地區的印度、東盟和日韓澳，大使空缺在很大程度上妨礙了美國與對應國家打交道的能力，這也會被對方國家視為一種外交輕視。
在美國政府中，國務院需要參議院批准的職位最多，美國外交因此受到的影響也最大。美國外交人員協會的資料顯示，在總共190個大使職位中，拜登仍有68個尚未提名人選。另外，位於華盛頓的國務院機構也有諸如督察長、助理國務卿等重要崗位空缺。
大使館可謂一國外交網路的重要末段節點，而大使缺位無疑將造成末梢迴圈不暢，進而影響到美國全盤外交。喊“美國回來了”之前，大使得先回來。
