歐盟於1993年加入《生物多樣性公約》，是該公約的重要締約方之一。目前，歐盟主要透過《歐共體關於保護野生鳥類的79/409指令》《歐共體關於保護自然棲息地和野生動植物的92/43指令》（以下簡稱《棲息地指令》）等法律，對《生物多樣性公約》予以實施。在這些法律的施行過程中，作為歐盟司法機關的歐洲法院充分發揮司法職能作用，為生物多樣性提供了有力的司法保護。歐洲法院判決的IE訴維也納市政府案就具有較強的現實意義。
基本案情
IE是一名僱員，受僱於一家房地產開發公司，該公司在歐洲倉鼠棲息的相關土地上進行房屋建設。該土地的所有人知曉歐洲倉鼠在其土地上棲息的事實，並且將該事實告知了房地產開發公司。房地產開發公司為此在房屋建設開始之前聘請了相關環境專家，專家繪就了通往歐洲倉鼠洞穴的入口圖，並就歐洲倉鼠是否已在特定區域棲息作出了認定。
經查，在房屋建設開始之前，房地產開發公司已清除了相關土地的表土層，且已對建設場地進行了清理，並在通往歐洲倉鼠洞穴入口的鄰接地區敷設了通往該建設場地的道路（房地產開發公司採取的上述措施以下合稱侵害措施）。尤其值的一提是，該公司清除表土層的目的，是讓棲息於該建設場地的歐洲倉鼠遷往為這些倉鼠保留且受到特別保護的區域。然而，由於房地產開發公司未向維也納市的相關主管部門提出申請。因此，這些侵害措施在房屋建設開始之前並未獲得主管部門的事先許可。此外，至少兩個洞穴的入口已經被破壞。鑑於此，維也納市政府認為，IE作為房地產開發公司的僱員，對歐洲倉鼠的棲息地或繁育地的退化或破壞負有責任，維也納市政府遂據此對IE處以罰款。
IE對維也納市政府的處罰決定不服，向維也納行政法院提起訴訟，理由一是在前述侵害措施實施之時，歐洲倉鼠並未使用案涉洞穴；二是這些侵害措施未導致歐洲倉鼠的棲息地或繁育地遭到退化或破壞。
因維也納行政法院認為，本案涉及《棲息地指令》第12條第1款（d）項“歐盟成員國應採取必要措施，建立對附件4（a）中列明的動物物種在其自然分佈範圍內予以嚴格保護的系統，並禁止：……（d）棲息地或繁育地的退化或破壞”的解釋，該院遂決定中止本案的審理，並請求歐洲法院就相關問題作出先予裁決，其中一個主要問題是，《棲息地指令》第12條第1款（d）項規定的“棲息地”是否應解釋為亦包括已被放棄的相關動物物種此前的棲息地？
歐洲法院的判決
2020年7月2日，歐洲法院就本案作出判決。在判決中，歐洲法院認為，維也納行政法院提出的問題，實質上是詢問《棲息地指令》第12條第1款（d）項規定使用的“棲息地”這一用語，是否亦包括該指令附件4（a）項列明的受保護的動物物種（例如本案所涉的歐洲倉鼠）不再佔有的棲息地？
對此，歐洲法院首先指出，其一，根據《棲息地指令》第2條第1款的規定，該指令的目標，是透過保護歐盟成員國在歐洲境內的自然棲息地和野生動植物，從而為確保生物多樣性提供助力。同時，根據該指令第2條第2款、第3款的規定，依照該指令所採取的措施，應旨在將與歐盟利益攸關的自然棲息地和野生動植物物種，維持於或恢復到良好的保護狀態，且應考慮經濟、社會和文化方面的要求以及區域和本地特徵。
其二，《棲息地指令》第12條第1款（d）項要求歐盟成員國採取必要措施，建立對該指令附件4（a）中列明的動物物種在其自然分佈範圍內予以嚴格保護的系統，並對棲息地或繁育地的退化或破壞予以禁止。為了遵守該規定，歐盟成員國不僅應採用綜合性的立法框架，而且還應執行具體和特定的保護措施。前述嚴格保護系統以採用預防性質的、協調一致的措施為條件，且應使得有效防止前述動物物種的棲息地或繁育地的退化或破壞成為可能。
其三，還須強調的是，歐洲倉鼠系《棲息地指令》保護的動物物種之一。
接下來，歐洲法院基於上述意見，對維也納行政法院提出的問題進行了審查。歐洲法院注意到，根據該院的判例，在解釋歐盟法律的相關規定時，不僅應考慮該規定所使用的詞句，而且還應考慮該規定的上下文以及載有該規定的歐盟法律的目的。
關於《棲息地指令》第12條所使用的詞句，如前所述，該條規定要求歐盟成員國採取必要措施，建立對受保護的動物物種在其自然分佈範圍內予以嚴格保護的系統。同時，該條第1款（d）項還特別要求採取必要措施，對這些物種的棲息地或繁育地的退化或破壞予以禁止。因該條規定未就“棲息地”這一用語應如何界定作出闡釋，故無法認定“棲息地”這一用語的含義。
關於《棲息地指令》第12條的上下文，《棲息地指令》第1條以及其他條款均未界定“棲息地”這一用語的含義，不過，歐洲法院注意到，一方面，歐洲法院已經判決，該指令第12條第1款（d）項所述的禁止行為不僅包括故意行為，而且也包括非故意行為。而從歐盟立法機關將第12條第1款（a）至（c）項規定的禁止行為限於故意行為，同時未對第12條第1款（d）項規定的禁止行為作出相同限制來看，歐盟立法機關的意圖，是給予棲息地或繁育地更強的保護，以防止導致其退化或破壞的行為。
另一方面，與《棲息地指令》第12條第1款（a）至（c）項所述的禁止行為不同，第12條第1款（d）項規定的禁止行為並非與動物物種直接相關，而是尋求對這些物種的棲息地的重要部分予以保護。
據此，可以認定，《棲息地指令》第12條第1款（d）項所規定的嚴格保護的目的，是確保受保護的動物物種的棲息地之重要部分被儲存，以便這些物種能夠在這些棲息地棲息。在此情形下，根據《棲息地指令》第12條第1款（d）項的上下文，可以認定，在相關棲息地不再由受保護的動物物種佔有的情況下，該棲息地不得受到退化或破壞，因為這些物種可能返回這些棲息地。
《棲息地指令》意圖為動物物種提供嚴格的保護，特別是透過第12條第1款規定的禁止行為提供此類保護。鑑此，第12條規定的保護機制必須充分有效，以防止對受保護的動物物種，特別是這些物種的棲息地的干擾。而在相關棲息地已不再由受保護的動物物種佔有，但仍存在該物種返回該棲息地的高度可能性的情況下，拒絕對該棲息地予以保護將與《棲息地指令》的上述目的不符。在此情形下，該棲息地不再由受保護的動物物種佔有這一事實，並不意味著該棲息地不能享有《棲息地指令》第12條第1款（d）項所給予的保護。
綜上，歐洲法院認為，對於維也納行政法院提出的問題的答覆是，在相關棲息地已不再由《棲息地指令》附件4（a）項列明的受保護的動物物種（例如本案所涉的歐洲倉鼠）佔有，但仍存在該物種返回該棲息地的高度可能性的情況下，該棲息地亦涵括於該指令第12條第1款（d）項規定的“棲息地”之內。
（作者單位：上海天尚律師事務所）（□ 張 燕）
來源：人民法院報
