中國社會科學院工業經濟研究所課題組
發表於 China Economist
摘要
在新一輪科技革命和產業變革的推動下，製造業發展的綠色化、智慧化、服務化和定製化趨勢不斷凸顯。為順應新技術革命及工業發展模式變化趨勢，需要對傳統工業化理論進行修正和創新。其中，對工業化水平的判斷標準從三次產業比重標準為主迴歸到工業技術水平本身，並且要把數字化、網路化、智慧化作為判別現代化工業水平的關鍵標準。新工業化理論要用知識密集型複雜勞動取代簡單勞動成為生產函式中的勞動要素投入，並把資料作為新的重要生產要素納入分析框架，同時還要把資源與環境、溫室氣體減排作為生產函式的硬約束。比較中國、美國、日本製造業智慧化、服務化、綠色化發展水平，結果顯示，與發達國家相比，中國工業化水平差距較大。“十四五”期間，中國製造業的發展要由規模擴張轉向增強數字化和智慧化技術創新及應用、產業升級要指向現代產業體系構建、結構調整重點是促進產業融合發展、發展空間最佳化要轉向全球價值鏈構建。
關鍵詞
新工業化；新技術革命；製造業發展方向
通訊作者：史丹（課題組組長），郵箱：[email protected]
課題組成員：李曉華、李鵬飛、鄧洲、渠慎寧、李鵬。基金專案：中國社會科學院登峰戰略（產業經濟學）專案。
從世界近現代發展歷程看，工業化在各國經濟發展中發揮著決定性作用。從20世紀30年代末開始，國外經濟學家對落後國家的工業化目標、路徑和政策設計做了大量研究。其中，結構主義視角的工業化理論影響最為深遠（Syrquin & Chenery，1989），其強調發展中國家普遍存在二元經濟、結構性通脹等妨礙經濟起飛的障礙，並且認為結構剛性（structural rigidity）使得市場和價格機制難以有效發揮其資源配置作用，因此需要政府採取措施來克服結構性障礙，從而促進經濟發展（Chenery，1975）。為了將這些理論付諸實踐，Kuznets（1971）、Chenery等（1986）等經濟學家通過歷史統計分析與比較分析，提出了劃分工業化階段的標準，指出人均收入水平的變動、三次產業產值結構和就業結構的變動、工業內部機構的變動是衡量工業化階段演進的三個最主要指標。儘管20世紀80年代以來，新發展經濟學（Stiglitz，1986）以及基於新古典範式的新制度經濟學（North，1981）、新政治經濟學（Storm，2017）、新結構經濟學（林毅夫，2010）等理論流派，均對結構主義視角的傳統工業化理論有所批判和超越，但到目前為止，尚未提出不同於傳統的基於結構主義視角的工業化階段判別標準。
應當說，改革開放以來，中國借鑑傳統工業化理論的合理成分，並結合中國國情，透過促進產業結構調整等方式，有力推動了工業化程序。但是，時移世換，與傳統的工業化階段判別標準所分析的20世紀50~80年代相比，當前及未來一段時期，中國工業化面臨的環境及所要實現的目標都大不相同。就外部環境而言，“二戰”以來欠發達國家的工業化面臨的是技術前沿相對穩定、全球化逐步推進的國際環境，而在當前，新一輪科技和產業革命撲面而來，過往的全球化模式又面臨深度調整；從工業化目標看，傳統工業化理論研究的基本上都是欠發達國家的追趕過程，並把“以日益增長的本國物質、人力和技術投入不斷使製造業活動複雜化和深化”作為工業化成功的衡量標準（Lall，1991），然而，在發達國家競相“再工業化”的背景下，中國作為發展中國家絲毫不能沉醉於表面的“成功”工業化之中。面向未來的中國工業化新徵程，迫切需要工業化新理論的指導。本文擬在分析新技術革命對工業發展模式的影響、闡述傳統工業化理論不足的基礎上，論述新工業化理論的創新點，探索構建用於判別新工業化水平的指標體系，並提出“十四五”時期中國製造業發展的新方向及支撐措施。
一、新技術革命對工業發展模式的影響
近年來，以新一代資訊科技、新材料、新能源、生命科學等領域的科技爆發為主要特點的新一輪科技革命和產業變革正在全球興起。製造業發展呈現出綠色化、智慧化、服務化和定製化的趨勢，這四個趨勢性變化標誌著新工業革命的開始，並從根本上改變著傳統工業的生產模式、產業形態和組織方式，同時也包括對傳統工業化的反思和修正。
第一，綠色化是新工業化區別於傳統工業化的價值觀。製造業發展的綠色化是指製造業向能源和資源節約、環境友好和低溫室氣體排放方向的轉變。綠色化的趨勢，一方面源於技術創新引發生產方式、商業模式等變革，這不但提高了高耗能、高汙染、資源型行業能源轉化效率和資源利用效率，而且將促使各個製造業部門、製造業產業鏈的全流程和全生命週期的每個環節普遍採用更加綠色的生產裝置、生產工藝和發展方式。另一方面，世界各國對製造業的原材料、生產工藝、最終產品、環境影響、回收迴圈等提出更高的環境標準，綠色發展越來越成為共識。綠色化的趨勢既會促進節能環保產業成為主導產業，也會使製造業的環境成本有所增加。對於那些缺乏綠色製造技術的企業來說，環境成本的增長可能會抵消已有成本優勢（史丹，2018）。
第二，智慧化是邁向新工業化階段的關鍵變數。新一代資訊科技的發展使製造業向資料驅動、實時線上、智慧主導的智慧化方向發展。在人工智慧技術的賦能下，生產裝置和產品將具有自感知、自學習、自決策、自執行、自適應的能力。製造業的智慧化將會重構製造業的生產方式、價值流程，使製造業提高研發與生產效率、加強市場反應、改善使用者服務。智慧化還將使製造業結構發生根本性的變化，形成一批以軟體和數字傳輸、整合分析為主的新興戰略性產業，同時一些傳統產業因數字賦能而煥發生機。製造業的競爭優勢因此向人力資本和知識密集方向轉變（李曉華，2019）。例如，食品製造業，印刷業和記錄媒介的複製，傢俱製造業和紡織服裝、鞋、帽製造業等這些勞動密集型行業，在高度自動化生產正規化下正演變為對勞動力依賴度較低的資本密集型行業。
第三，服務化是新工業化的主要業態。資訊網路技術為製造企業在生產分工的基礎上向客戶端延伸創造了條件。製造業正在由以產品為中心向以客戶為中心、由加工組裝為主向以產品服務包整合、由一次性交易產品向長期提供服務、由以產品為價值來源向以“產品+服務”的組合為價值來源的方向轉變，基於產品的整合化、定製化服務日益成為製造企業競爭力的重要來源（劉尚文、李曉華，2019）。在製造業服務化背景下，三次產業結構等用以衡量工業化階段演進的指標的有效性大為降低。
第四，定製化是新工業化重要的價值創造。標準化、批次化生產是傳統工業化提高效率的主要途徑，新工業革命使得企業同時具備低成本、大規模和極端個性化的定製化製造的兩個條件。向特定客戶精確提供高度定製化的產品使得製造企業能夠擴充套件個性化的市場需求，獲得更多訂單和提高效益。個性化定製市場是在傳統的排浪式消費需求之後製造業擴充套件市場規模、形成競爭新優勢的“金礦”。
二、傳統工業化理論的不足與修正
建立在傳統工業技術基礎之上的工業化理論，對新工業化呈現出的新的發展特徵及其演進水平缺乏理論解釋，工業化理論創新明顯滯後於新工業化發展，主要表現在以下幾個方面：
一是傳統工業化水平判定標準不能合理地確定產業融合趨勢下的工業化水平。傳統的產業結構研究有一個前提假設，產業間的界限是清晰的，不同產業部門之間比重關係的變化是產業結構升級的顯著特徵。隨著產品複雜程度的不斷提高，科技革命對產業的影響不僅表現在單項技術的突破，更多體現為多項技術的組合創新，在傳統產業分類的邊緣地帶和多個產業交融地帶滋生、壯大，並逐漸形成新的產業門類。產業的融合不僅體現在細分產業間（如資訊科技產業與傳統產業的融合），而且體現在三次產業之間，如製造業的服務化、農業的工業化。產業融合發展的現狀對基於清晰的產業邊界、根據三次產業結構劃分工業化階段的傳統工業化理論形成挑戰。傳統工業化理論也無法解釋發達國家再工業化現象，同時也難以用三次產業結構標準來分析產業融合發展條件下工業化水平和發展階段。
二是傳統工業化分工理論難以解釋生產組織網路化與平臺化。在19世紀下半葉興起的第二次工業革命中，所有權與經營權分離的現代企業出現，成為社會生產的最主要組織形態。雲計算、大資料、物聯網、移動網際網路、人工智慧、區塊鏈等新一代資訊科技大幅度降低了市場交易成本，本身不直接提供商品和服務但聚合社會資源的網際網路平臺大量湧現，企業的邊界日益模糊化，原有的競爭對手或者不同產業的企業因為技術、產品或業務的橫向聯絡形成了新型競爭協同的網路關係。依託網際網路平臺、開源社群，大量分散化的小微企業、個人參與到產品和服務的研發和生產過程中，社會生產由原來企業進行決策、組織的科層制、中心化轉向自組織、扁平化、分散式協同。
三是傳統產業佈局理論無法解釋產業佈局虛擬化。傳統工業化理論認為，企業在特定地理範圍的高度集聚或產業叢集能夠降低運輸成本和交易成本，深化分工、促進創新，成為競爭優勢的重要來源。新一代資訊科技發展所形成的新型通訊手段、網際網路平臺極大地降低了物流和運輸成本、交易成本、資訊匹配和選擇成本、集聚的擁塞效應，集聚的知識溢位不再依賴於地理鄰近性，進而使產業集聚的範圍、內容和形式發生重大改變，傳統的地理空間集聚的重要性下降，基於網際網路的新一代資訊科技與實體經濟深度融合的“虛擬集聚”的影響力不斷凸顯（王如玉等，2018）。虛擬集聚的出現可能會影響到產業梯度轉移規律，人才、技術等高階要素資源將進一步向發達地區聚集，使欠發達地區失去發揮低要素價格優勢參與產業分工、推進工業化的機會，有可能在低收入國家出現過早“去工業化”，形成新的發展鴻溝。
四是傳統生產理論、分配理論未能體現資料的貢獻。在人類工業化程序中，勞動、資本、土地、知識、技術、管理等先後成為重要的生產要素。隨著新一代資訊科技特別是大資料、人工智慧技術的發展，對資料的實時採集、深度挖掘、高效使用能夠節約資源、提高效率、降低成本、拓展服務，資料成為價值的重要來源和競爭力的重要決定因素。資料一方面進入生產函式，成為關鍵生產要素，另一方面作為價值創造的重要來源，也參與到“由市場評價、按貢獻決定報酬”的分配之中。
為了適應工業發展新趨勢，需要對傳統工業化理論進行修正和創新。只有這樣，才能對工業化發展方向形成正確的引領：
第一，對工業化水平的判斷標準從三次產業比重標準為主迴歸到工業技術水平本身。按傳統工業化理論，工業化進入中後期的重要標準之一是工業增加值在GDP中佔比逐步下降，在一個完整的工業化過程中，工業增加值在GDP中的佔比呈現倒U形變化。隨著工業增加值佔比的下降，服務業的增加值佔比上升，這一趨勢是客觀的。但是，服務業佔比的高低並不能完全反映工業化水平的高低。另外，對於已進入工業化中後期、完成傳統工業化的國家如何發展工業，傳統工業化理論並沒有給出方向。我國目前已經建成了一個門類比較齊全的工業體系，但是從工業技術水平來看，我國仍處於全球工業化水平的第三、四方陣。中國工業化程序仍然任重道遠。因此，判斷工業化發展階段要回歸到工業技術本身。技術水平包括基礎技術、應用技術和前沿技術。技術水平的判別遠比產業結構分析複雜，需要運用經濟學、工程技術學和基礎科學等方法綜合分析。因此，工業化發展階段不應只是一個經濟學的概念，從工業發展新趨勢來看，經濟學家們藉助產業結構的演變分析工業化發展階段具有很大侷限性和片面性。
第二，數字化、網路化、智慧化成為判別現代化工業水平的核心技術。英國工業革命以來，隨著技術的發展，工業生產先後經歷了機械化、電氣化、自動化三個階段，其關鍵技術分別是機械加工技術、能量轉換技術、計算機技術。新一代資訊科技是新工業革命最重要的主導技術，雲計算、大資料、物聯網、人工智慧、區塊鏈等新技術在製造業的應用場景被不斷挖掘，製造業整體上沿著數字化、網路化和智慧化的方向轉型升級。因此，判斷一個國家和地區工業現代化水平，需要更多地考察其數字化和智慧化的程度。數字化、智慧化和網路化技術業已成為工業現代化的關鍵技術。工業現代化是經濟現代化的基礎。國際金融危機以後，發達國家重新聚焦實體經濟，紛紛實施“再工業化”戰略，加強運用新技術的前瞻性佈局，謀求佔領全球產業競爭的戰略制高點。反觀一些發展中國家，在工業化中後期由於未能堅持發展製造業，推動製造業的轉型升級，經濟現代化程序嚴重受阻。
第三，知識密集型複雜勞動逐步取代簡單勞動成為生產函式中的勞動要素投入，並且資料成為新的重要生產要素。勞動力是經濟系統最基本的投入要素之一，傳統的工業化理論中將勞動力要素認定為是無差異的。在新工業革命條件下，機器人、人工智慧將會取代重複性的體力和腦力勞動，大量的簡單勞動崗位將消失，但知識密集型和創造性工作對經濟發展的推動作用將越發突出，適應新工業革命時代的高階人才存在巨大缺口。勞動力的質量而不是簡單的人口數量和勞動力規模成為決定工業化水平的關鍵投入。此外，隨著資訊科技深入發展和深度應用，資料已經成為生產經營活動必不可少的新生產要素。能否掌握資料資源並將其有效轉化為生產要素，已經成為衡量一個企業甚至一個國家競爭力水平高低的重要因素。但資料創造價值的功能並不能直接實現，資料要素也不能直接參與價值分配，而是要經過資料創造、加工並傳輸給資料要素使
用者後，才能創造價值、參與價值分配。由此可見，如何促進資料要素有效參與價值創造和分配，是新工業化理論區別於傳統工業化理論的重要內容。
第四，工業文明與生態文明相融合，除了傳統生產函數理論的技術約束外，資源與環境、溫室氣體減排成為生產函式的硬約束。傳統經濟發展理論認為，缺乏生態約束條件將造成能源資源的過度開發和使用。氣候變化引發人們對傳統工業化理論的深刻反思和批判，《聯合國氣候變化框架公約》的出臺與各國面臨減排責任與義務使得經濟發展不再完全是經濟理性的，而是要服從於人類可持續發展的生存理性。經濟發展使得人類以前所未有的速度擴充套件人類活動的領域，大自然則以自然災害、傳染性疾病“報復”人類，使人類付出經濟損失或人口減少的代價。建立在生態文明下的工業發展，非常重要的三點是：①工業生產的能量由化石能源為主向清潔可再生能源為主轉變，汙染物排放要儘可能降低；②由自然資源加工而成的工業產品能夠回收與再利用；③工業生產對自然界的擾動要可修復，例如，開採地下資源對地表植被的破壞要在最短的時間內修復。綠色低碳能源產業、資源回收利用產業、生態環保產業是工業現代化的重要組成部門，這三個產業的發育程度也是判別現代工業化水平的重要標準。
三、新工業化水平的評價指標體系
為了對新工業化程序的智慧化、服務化、綠色化、定製化特徵進行綜合評價，在遵循科學性、合理性、代表性等原則的基礎上，本文構建用於評價新工業化水平的綜合指標體系。具體而言，該指標體系包含18項基礎指標，各子指標數量分佈情況見表1。
從智慧化的維度看，資訊和通訊技術（ICT）、人工智慧技術在製造業的廣泛應用是製造業實現智慧化發展的主要基礎。由此，選取ICT投資佔非住宅固定資產形成額的比重、軟體和資料庫投資佔非住宅固定資產形成額的比重、ICT中間品投入佔產出的比重、ICT中間服務投入佔產出的比重、製造業中間投入品中ICT的佔比、每百人員工擁有的機器人存量、工業領域人工智慧PCT專利申請量7項指標作為衡量智慧化水平的二級指標。
就服務化而言，製造業服務化水平不僅體現在內部服務的效率水平，還包含了與產品相關的外部服務對使用者的重要程度。因此，從要素使用與產出提供兩個方面講，製造業服務化直觀上可分為投入服務化與產出服務化。此外，中國作為貿易大國，基於製造業出口的服務投入增值率可視為反映製造業服務化水平的一個指標。所以，選取服務要素在製造業投入中的比重、服務產出在製造業產出中的比重、基於製造業出口的服務投入增值率3項指標作為衡量服務化水平的二級指標。
關於綠色化發展，不但要從能源要素投入的角度考察能源強度、可再生能源消費量佔比等指標，還要考慮碳排放、資源回收利用及綠色技術創新等方面的情況。因此，以單位工業增加值能源消耗量、可再生能源消費佔終端能源消費總量的比重、單位工業增加值CO2排放量、資源回收利用產業在製造業產值中所佔比重、綠色專利在專利授權中的比重5個二級指標來衡量綠色化發展水平。
從定製化看，新工業化背景下的消費升級尤其是可被製造業感知和數字化的個性化需求促使許多製造行業的生產模式由規模化向定製化轉型。要實現大規模定製，除了要求企業自身的快速生產能力外，也需要企業具備對市場需求快速靈活的反應能力，及時捕捉消費者需求，縮短產品設計和生產週期。因此，選取使用者定製訂單佔總訂單的比重、大規模個性化定製標準數量、客戶定製服務平臺數量3個指標來衡量定製化水平。
在確定18項基礎評價指標後，需要採用合理的方法進行綜合評價。目前，常用的指標合成方法主要有兩類：一是基於專家經驗對各指標進行打分賦權的主觀評價法，二是根據變數變動的特徵來確定權重的客觀評價法。相較於前者，後者能更好地根據資料的自身特徵來客觀反映指標的變動狀況，主要包括因子分析法、主成分分析法、熵值法等。然而，這些方法在進行多指標跨期比較時，均存在不足。為此，採用郭亞軍（2002）提出的“縱橫向”拉開檔次法予以客觀評價。該方法能夠有效彌補傳統截面評價方法在實現跨期比較中的不足，其具體評價過程如下。
佔比來衡量服務化趨勢下的新工業化水平，並用能源強度、可再生能源消費佔比這兩個指標從綠色化視角來衡量新工業化水平。
首先，從智慧化的角度衡量，中國的新工業化水平低於美國、日本。許憲春和張美慧（2020 ）利用2012~2017年中國投入產出表的測算結果發現，雖然近年來中國數字經濟發展較快，2017年中國數字經濟佔GDP的比重為6.46%，但與美國仍然存在一定差距，僅為美國數字經濟規模的58%左右。特別是，中國的製造業資訊化、數字化程度低於發達國家。利用投入產出表資料計算的結果顯示，2017年中國製造業中間投入品中資訊業的佔比僅為0.36%，而同年美國這一指標的值為0.56%，日本在2015年就已達到0.6%。因此，“十四五”時期，要加大新基建的建設力度，更有效推動智慧製造。
其次，從服務化的視角衡量，中國的新工業化水平顯著低於美國和日本。在服務化發展背景下，製造業中間投入品中服務的佔比是衡量新工業化水平的重要標準。以投入產出表為基礎計算的結果顯示，2017年中國製造業的中間品投入中有16.50%來自服務業，分別低於美國0.69個百分點和日本2.11個百分點（見圖1）。
最後，從綠色化的角度衡量，中國的新工業化水平與美國、德國、日本互有高低。近些年來，中國積極推進能源生產和消費革命與生態文明建設，節能減排工作取得了顯著成效，綠色發展水平大幅提升。然而，從國別比較的結果看，中國的能源強度仍然顯著高於發達國家。根據世界銀行資料，2015年，中國能源強度為6.69兆焦耳/按2011年不變美元價格計算的購買力平價G D P，比德國、日本、美國分別高86%、79%、24%（見圖2）。另外，在可再生能源消費佔終端能源消費總量的比重這個指標上，中國僅稍落後於德國，但大幅領先美國、日本（見圖3）。
四、“十四五”時期中國製造業發展的新方向
按照傳統工業化理論和工業化水平判別方法，會得出中國工業化水平進入中後期階段的結論。這會使人認為，製造業發展地位下降具有其必然性和合理性。如果這成為社會共識，會使產業結構加速早熟，同時也會讓製造業發展失去方向（史丹、白駿驕，2019）。要深刻認識到，本輪新技術革命使全球進入了全然不同以往的工業化過程，其主要特徵是能源基礎不同、生產要素不同、生產方式不同、發展理念不同。基於新技術革命的新工業革命將改變已有的工業格局和競爭優勢，因此世界各國包括髮達國家都在部署本國的工業發展戰略。按照新工業化理論，新一輪工業化中，中國與發達國家在某些方面都處於起步階段，但中國在產業融合、綠色化、數字化方面落後發達國家，因此，“十四五”時期中國製造業應順應新工業革命的趨勢，瞄準以下四個重大方向，在產業融合、數字化、智慧化、綠色化等方面加緊搶跑，力爭佔領新興製造業的產業鏈高階。
第一，由規模擴張轉向增強智慧化創新技術應用。“十四五”期間，製造業的發展要依靠技術創新特別是數字化、智慧化技術創新的帶動，以發展質量提升彌補發展速度減緩的負面影響。從結構的角度看，製造業實現“高質量”發展的重點包括過程質量提升和結果質量提升。其中，過程質量提升是指製造業的運營過程中減少和最佳化要素投入，降低對環境社會的不良影響。在資源和能源投入方面，降低一次能源消耗的比重，採用更環保的生產裝備和工藝，減少汙染物的排放；在資本和技術投入方面，不斷提高製造業研發投入強度，重點推進製造業數字化、智慧化改造，實現創新驅動製造業的發展；在勞動力投入方面，加強職業培訓和終身學習，實現製造業勞動生產率的明顯提升和製造業人力資本的明顯增加。結果質量提升是製造產品和服務的附加值和科技含量明顯提升，先進製造業的比重明顯提高。
第二，產業升級指向現代產業體系構建。從整個國民經濟的層面看，按照傳統的統計口徑，作為主要物質產品生產部門的製造業在中國經濟由大變強的過程中需要保持與經濟發展水平相適應的比重，扭轉和抑制“脫實向虛”的趨勢。透過傳統產業轉型升級、新興產業培育壯大，製造業佔GDP的比重在“十四五”期間應保持在27%以上。我國製造業在大多數細分領域都實現了從0到1的突破，但高精尖產品的技術水平、產品效能、穩定性、可靠性和使用壽命等方面整體上與世界領先水平存在效能差距。基礎不牢、缺乏核心技術成為制約我國製造業高質量發展的瓶頸，也使我國在國際經貿衝突中處於被動地位。推動製造業高質量發展，需要找準關鍵“痛點”下功夫，加強在核心基礎零部件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝、產業技術基礎以及工業軟體等方面的產業基礎能力建設，打響中國品牌，補齊我國製造業的短板，構建現代化產業體系。
第三，結構調整重點在產業融合發展。傳統的產業政策和規劃的目標是調整最佳化產業間的比重關係，但所謂“高技術產業”“新興產業”或者“數字經濟”本身難以劃定邊界，目標的制定和實現標準模糊不清。在新工業革命背景下，“十四五”時期的製造業結構調整應當更加註重製造業與其他產業的融合發展，而不是一些特定製造業部門產值比重的提高。一是推進製造業與數字經濟深度融合。積極推動數字技術在製造業的應用場景創新、試點，將製造業和網際網路產業各自的競爭優勢進行融合，大力發展智慧製造、工業物聯網系統、工業大資料，成為全球領先的“智慧+製造”應用國。二是推進製造業與服務業深度融合。將先進製造業和現代服務業作為製造業與服務業深度融合創新實踐的觸發點，重點支援高階裝備製造、電子資訊製造、新能源汽車、生物醫藥等先進製造業與軟體和資訊服務業、金融業、科技研發和科技服務業等現代服務業間的深度融合。
第四，發展空間最佳化轉向全球價值鏈構建。近些年，中西部地區以勞動力為代表的要素價格與東部發達地區的差距不斷縮小，中西部地區招商引資形勢日益嚴峻，巨大的政策“透支”招商使得部分中西部城市在產業發展的同時並沒有實現財政收入的增加和民生的改善，還浪費了珍貴的土地和資本資源。中國製造業的發展已經到了必須“走出去”實現全球佈局的階段。“十四五”時期，製造業區域結構調整的重點除了繼續最佳化各個產業部門在國內不同發展水平區域間的佈局，更要透過國際產能合作、對外直接投資來加強和最佳化中國製造企業在全球的佈局，逐步構架由中國參與的、區別於發達國家過去僅僅利用當地廉價勞動力資源的、最大程度實現雙邊或多邊共贏的國際製造業分工新框架。
五、支撐中國製造業沿著新方向發展的政策措施
一是提高全社會對製造業的重視程度，打造中國特色“製造文化”。製造業是立國之本、強國之基、富國之源，肩負創造物質財富的歷史責任，是科技創新和民生髮展的堅實基礎，也是創造精神財富的實踐源泉。新科技革命和產業革命浪潮中，我國要進一步縮小與世界領先水平的差距，其根本還是製造業的發展和升級。“十四五”期間，國家戰略設計、產業政策制定和實施都要賦予製造業重要的戰略地位，地方主導產業選擇和規劃中，要根據自身特點和基礎重視傳統制造業的轉型升級和新興製造業的培育。透過教育和宣傳，不斷提高製造業部門對人才市場、資本市場的吸引力，透過統籌協調、部門協同和各級聯動，推動政策、資金、技術、人才等要素向製造業匯聚。
二是大力實施創新驅動發展戰略，建設“製造強國”。加強基礎研究和原創型創新，強化製造業正向設計能力，聚焦電子資訊、生物醫藥、新材料、新能源等具有使能作用的基礎技術研發，奠定製造業未來競爭力發展技術基礎。繼續實施國家制造業創新中心等工程，聚焦戰略性、引領性、重大基礎共性需求，建成一批高水平製造業創新中心。加強應用基礎研究，拓展實施國家重大科技專案，加大關鍵核心技術攻關和成果轉化力度，培育一批創新型領軍企業。繼續實施工業強基工程，構建體系化、長效化推進機制，突破重點領域發展的基礎瓶頸。
三是推進教育改革，轉變勞動力成本優勢為人力資源競爭優勢。教育改革既要為製造業技術進步和產業發展提供足夠的人才支援，又要樹立製造業在國民經濟中起基礎作用的思想認識。教育的目標由知識的傳授轉變為能力的培養，技術進步會逐步替代很多傳統崗位，僅僅掌握知識不能應對未來人工智慧社會的挑戰，創造能力、創新能力、創意能力的培養應該成為教育改革的重要方向。教育的重點環節由課堂教育延伸到職業培訓，製造業的智慧化、融合化、國際化發展需要大量複合型人才，具體到每一種應用場景，課堂教育都難以提供相應的教學和實踐，需要專業化、定製化、細分化的職業教育來滿足複合型人才培養的需求。
四是最佳化製造業發展環境。全面推進依法行政，深化“放管服”改革，強化涉企收費目錄清單管理，最大限度降低制度性交易成本和企業稅費負擔。加強智慧財產權保護，激發創新創業活力，引導技術創新成果在製造業中的產業化。保障能源、土地要素供給，進一步改革最佳化稅收制度，降低製造業發展成本。打破各種行業壁壘、地區壁壘，形成工業品全國統一市場，實現要素價格的合理化、促進製造業要素的自由流動。
五是升級製造業基礎設施。進一步完善交通基礎設施，重點改善製造業中間品運輸、危化品運輸、貨運航空、管道運輸、冷鏈運輸、長江珠江黃金水道運輸的硬體設施和軟體系統，運用資訊科技大力提升交通設施的使用效率，提高運輸安全，大幅降低物流能耗和成本。透過新型基礎設施建設，大力推進5G、物聯網在智慧製造中的應用。加強與周邊國家和“一帶一路”國家基礎設施的接駁，推進跨境公路、跨境鐵路、跨境高速鐵路、跨境管道、跨境通訊光纜的規劃建設。
六是進一步引導金融業服務製造業發展。不斷增強金融業自身競爭力，提高金融業運營效率，降低製造業投融資成本，建立與國際接軌的國內統一的信用評判體系，降低金融風險。不斷增強制造業自身的融資能力，拓寬製造業融資渠道，提高製造業資本效率。根據製造業發展的總體思路，著重引導金融業服務傳統制造業的改造升級、新興技術的產業化專案和優勢製造業部門的國際市場開拓。
七是全方位推進實施“智慧+製造”，培育製造業的數字化比較優勢。根據智慧技術發展趨勢，調整電子資訊製造業發展重點，加快培育具有未來競爭力的新興產業部門。根據不同製造業特徵、發展階段和現階段發展需求，推廣智慧工業裝備、智慧工業軟體，提高製造業生產效率和資本效率，促進製造業高質量發展。利用智慧技術再造製造業生產組織方式，在車間層面，提高生產的柔性化程度；在價值鏈層面，實現製造與研發、營銷的同步；在區域層面，形成虛擬的產業叢集。利用智慧技術推動製造業業態創新，促進製造業的數字化發展和服務化發展。
八是推動國內外製造業協作，開闢製造業對外開放新格局。堅持“引進來”和“走出去”並重，推進重點產業領域國際化佈局。健全產業安全審查機制和政策法規體系，營造穩定公平透明可預期的營商環境。積極引導外資投向高階製造領域，鼓勵在我國設立全球研發機構。深化技術和產能國際合作，建設一批境外合作園區。以數字經濟發展與“智慧+製造”為契機，以工業生產貿易推動與周邊國家的合作，帶動製造業網路的形成，產業鏈的對接，重點形成與南亞、東南亞的資訊網路和製造業供應鏈體系。
九是大力發展中小微企業，注重民營經濟在製造業中的作用。積極推動構建“親”“清”新型政商關係，將支援民營企業發展實體經濟、開展技術創新等工作情況，納入幹部考核內容。對民營企業內部的新型產業技術研發機構，在承擔政府科研專案、人才引進、職稱評審、建設用地、投融資等方面，實施與國有科研機構同等的支援政策。完善製造業中小微企業公共服務平臺網路，建立中小微企業資訊互聯互通機制，為製造業中小微企業提供創業創新、投融資等專業化服務。
十是促進製造業產業轉移，實現東中西實現高水平對接。以深化“放管服”改革、創新園區管理模式和執行機制、健全完善績效激勵機制為重點，透過賦予中西部地區各級經濟開發區更大改革自主權，持續改善中西部地區承接產業轉移環境，增強中西部地區的內生產業發展動力，以優良的產業發展環境和強大的產業配套能力，吸引聚集各類生產要素，促進東中西部地區良性互動，逐步形成基於互補性區域優勢的產業佈局體系。依託西部地區沿邊重點口岸城鎮區位和資源優勢，以試點建設自貿區、綜合保稅區為抓手，更大力度推進西部地區對外開放，改善西部地區的加工貿易配套條件，促進加工貿易在從東部地區向西部地區轉移過程中實現轉型升級。
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