21世紀經濟報道記者 楊志錦 上海報道貴州省日前印發《貴州省政府投資專案管理辦法》（下稱“辦法”）。該辦法主要是《政府投資條例》的細化，但根據貴州實際加入增加了一些融資方面的內容。
其中，“對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業，要依法實施破產重組或者清算”的表述引起市場廣泛關注。實際上，該辦法在中央檔案中已出現多次，可能因為貴州非標債務違約較多，短期內市場擔憂有所增加。
值得注意的是，該辦法是在8月17日的貴州省政府常務會議上審議透過的。同時審議透過的還有《關於進一步加強政府債務管理切實防範債務風險的實施意見》，但後者並未公佈。
當時的會議指出，要牢固樹立市場意識和質量效益意識，推動政府投資專案規範有序建設和管理，不斷提高投資效益。要堅定不移最佳化投資結構，圍繞“四化”提升產業投資、民間投資比重，保持有效投資合理增長。要嚴格規範政府舉債行為，堅決禁止新增政府隱性債務，依法合規化解存量債務，切實防範化解債務風險。
兩份檔案的審議透過，標誌著貴州將從投資端、融資端同步管控地方債。
破產重組、清算並非新提法
近年來，貴州城投非標違約激增，因此市場對“破產重組清算”的提法尤為關注。辦法提出，對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業，要依法實施破產重組或者清算。
實際上，中央已經多次提出類似表述。2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統性風險。同時，要做好與企業破產相關的維護社會穩定工作。
國務院今年4月13日公佈《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，清理規範地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。
因此，貴州此次辦法中“國企平臺破產重組、清算”並非新的提法，而是沿用中央檔案的表述，市場短期或有過度擔憂的可能。考慮到城投破產對區域再融資的巨大沖擊，地方城投破產會非常謹慎。當前貴州雖然城投非標違約很多，但城投債券並未出現違約。在2019年10月的懇談會上，貴州省也公開表示，對全省公開市場債券發行兌付充滿信心 。
但是長期來看，融資平臺的市場化轉型發展必然會帶來債務處置的市場化，對於經營業務差、資不抵債、公司自身無法清償債務的平臺公司，未來可能會出現破產清算的案例。
滬上某大型券商債券交易員直言，破產重組的化解方式是隱性債務化解的最後一種選擇，但在防範系統性風險的大背景下，短期內或很難看到這類化債方式，一旦破產對本地區的影響非常大。
記者瞭解到，鑑於城投破產對市場的巨大沖擊，監管部門要求城投破產需要上級政府審定，並知會央行、銀保監會、證監會等相關部門，確保風險可控。
撤銷“空殼類”國企
此外，市場也關注到該辦法的另一提法：對只承擔政府融資職能且主要靠財政資金償還債務的“空殼類”國有及國有控股企業，一律按照相關規定和程式撤銷。
實際上，這也並非新的提法，而是在融資平臺轉型背景下各地的通行做法。
近年來，重慶、湖南、陝西、山東等省份已制定融資平臺轉型方案，總的方向如下：
對只承擔公益性專案融資任務，且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，要按照法定程式予以清理撤銷；
對兼有政府融資和公益性專案建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，透過兼併重組、整合歸併同類業務等方式，轉型為公益類國有企業，承接政府委託實施的基礎設施、公用事業、土地開發等公益性專案建設；
對按市場化方式承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，鼓勵其繼續為地方經濟發揮積極主動作用，但不得再替政府或受政府委託融資。
一些省份還提出了數量要求。比如重慶要求，每個區縣（自治縣）確定的公益性專案建設單位最多不超過3家，並報市財政局、市國資委、人行重慶營管部、重慶銀監局備案。湖南省要求市級平臺公司控制在3個以內，縣級平臺公司控制在2個以內。
國元證券分析師楊為斆稱，從投資安全性的角度看，公益性平臺高於經營性平臺，經營性平臺高於空殼類平臺。當然，現在公益性平臺的收益普遍偏低，可以下潛到存在實質性專案的經營性平臺（有經營性現金流），但空殼類平臺在未來處置方式不明，且不知是否會裝入專案的情況下，應保持謹慎。
管控“投資端”
政府性債務膨脹的一大原因在於一些地方和部門對政府出資建設專案稽核把關不嚴，對舉債建設專案沒有充分考慮還款能力，對超出財力建設的專案隨意出具財政資金支援承諾。
要治理這一問題，管控融資端並不夠，還需要管控投資端。2019年5月，規範政府投資行為的《政府投資條例》出臺。“《條例》作為我國政府投資領域的第一部行政法規，首次將政府投資納入法治軌道，是依法規範政府投資、推進投資法治建設具有里程碑意義的大事。”一位發改系統負責投資業務人士稱。
值得注意的是，貴州此次辦法並非是針對地方債出臺的檔案，而是面向整個投資體制，國企債務管理只是其中一方面。辦法第一條開宗明義：為規範政府投資行為，提高政府投資效益，防範化解重大風險，激發社會投資活力，根據《政府投資條例》等有關法律、法規的規定，結合我省實際，制定本辦法。
辦法從宏觀到微觀，從原則到具體，體現了防風險的部署：
——各級政府按照許可權牽頭開展專案決策評估，評估論證作為政府決策的依據。發展改革、財政部門會同相關行業主管部門負責評估論證工作，重點論證專案實施的必要性、可行性、公益性、收益性、資金來源可靠性，對財政承受能力、資金平衡方案、能耗、可能形成的重大風險隱患以及重大專案社會穩定風險隱患等進行評估。
——從嚴審批債務高風險地區新上政府投資專案。對縣級政府債務率300%及以上、“三保”保障存在缺口或者拖欠政府債券本息的，新上專案由同級人民政府開展決策評估，按程式報市（州）人民政府常務會議審議決策。
——政府及有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。政府投資專案確需透過政府舉債的，只能在限額內透過發行地方政府債券的方式舉借。嚴禁地方政府以建設—移交、帶資承包、墊資施工、不動產虛假登記抵押等方式建設政府投資專案。
所謂“墊資建設”，是指建設單位未全額支付工程預付款或未按工程進度按月支付工程款（不含合同約定的質量保證金），由建築企業墊款施工。
“政府投資專案由施工單位墊資建設，可能導致實際投資難以控制，容易造成超概算；可能助長地方政府‘沒錢搞建設’，容易造成債務風險；容易造成拖欠工程款和農民工工資；建築企業以承諾帶資承包作為競爭手段、承攬專案，也容易擾亂建築市場秩序。”前述發改系統負責投資業務人士表示。
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