■本文作者：趙 超 北京在明律師事務所

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我國退耕還林制度是指為了保護並改善生態環境，減少耕地面積，使得由於水土流失和土地風沙化所帶來的自然災害問題大量減少，透過植樹造林，逐漸恢復生態系統並制定合理的生態補償、經濟援助的措施。

此外，該制度還包括提高退耕地區農戶的經濟收入，使其在不耕種的條件下獲得生活來源達到生活富裕，從根本上對恢復生態系統提供政策支援。但退耕還林在具體實施過程中還面臨諸多問題。

本文透過對《退耕還林條例》（以下簡稱《條例》）及其他規範性檔案的整理，介紹一下我國現行的退耕還林、退耕還草補償機制。

一、退耕還林的概況

1949年新中國首次提出退耕還林制度。當時西北局釋出的《保護和發展林業暫行條例》中，規定非經濟作物用地用於退耕還林。

2002年國務院頒佈《退耕還林條例》，退耕還林工程正式進入法制化時代。

2007年國務院出臺了《國務院關於完善退耕還林政策的通知》（國發【2007】25號），通知指出，必須加大支援力度，進一步改善農民的生產生活條件，逐步建立健全長效機制，推動生態改善、農民增收和經濟發展，鞏固已有的退耕還林成果，促進退耕還林地區經濟和社會民展。

2016年國務院對《退耕還林條例》進行了修訂。

2020年4月24日財政部、國家林業和草原局關於印發《林業草原生態保護恢復資金管理辦法》的通知（財資環〔2020〕22號），對退耕還林、退耕還草的補助標準進行了進一步的明確。

二、退耕還林的現狀

（一）退耕還林的法律規範衝突與矛盾。從立法上來看，《條例》是一部行政法規，層級不高，沒有全面規定退耕還林過程中相關權利和義務。在制度缺陷上，該條例與《土地管理法》實行基本農田保護制度相沖突；與《土地承包法》中土地承包經營權期限長久不變相矛盾；現行退耕還林政策檔案中對特用林的認定標準與《森林法》的規定不一致。《森林法》對特用林的認定以其培育的目的來劃定，而現行的退耕還林政策檔案和國家進行的檢查驗收是以種植的種苗各類來劃定。

（二）退耕還林合同。《條例》規定，行政機關組織退耕還林工作，縣級政府及其委託的鄉級政府應與農戶簽定退耕還林合同。此合同在法律性質上為行政合同。但在實際操作中，多是村委會與農戶簽訂的。這就導致了農戶與村委會互相缺少信任，這給合同的履行也設定了障礙。

（三）退耕還林的補償標準。根據財政部、國家林業和草原局關於印發《林業草原生態保護恢復資金管理辦法》的通知（財資環〔2020〕22號）的規定。新一輪退耕還林還草補助按照國務院有關部門下達的年度任務和補助標準確定補助規模。退耕還林每畝退耕地補助1200元，五年內分三次下達，第一年500元，第三年300元，第五年400元；退耕還草每畝退耕地補助850元，三年內分兩次下達，第一年450元，第三年400元。

三、現階段退耕還林存在的問題

林權是退耕還林過程的核心，政策衝突影響林權實現，只有把物權的權屬在法律上明確劃分，才能讓退耕農戶享有權利和承擔相應的義務。現階段我國的退耕還林後林權主體不明，政策衝突，農戶獲得持續收益難以保障。

《條例》第五十條規定，只有在有關主管部門的批准下，農戶才能合法砍伐所在樹木，也就是採代林木必須經過許可。《森林法》五十六條規定，農戶對林地上的林木進行採伐就當申請採伐許可證。農戶自願性退耕還林，喪失了土地的利用，又限制收益權，再對林木的所有權進行普遍限制，損害了農戶的經濟收益。

最後，在推進自願性退耕還林工作中，應當堅持退耕自願、依法進行原則，禁止採用強制性手段，農戶對行政機關的行政行為有異議，要及時諮詢律師，在律師的指導下申請行政複議或者提起行政訴訟等救濟方式，透過合法途徑維護自已的權益。

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